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西方公共管理理论综述

流派归类与公共管理理论的历史沿革

公共管理原则导向的流派

White的《公共行政学导论》和

Willoughby的《公共行政学原则》使公共行

政学者都相信公共行政存在着指导行政现

象的科学原则；MaxWeber的《论官僚制度》

探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。

Gulick、Urwick等人的《行政科学论文集》，

深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

首先为古典管理学派，该学派主要关注

行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法

与技术，为提高行政效率而在操作层面上进

行科学研究及组织工作。该学派为公共行政

学的产生和发展提供了重要的理论基础。

Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论

的科学性。Taylor在《科学管理原则》中提

出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：

“科学管理原则普遍适用于各种人类活

动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费

和提高效率的关注，从而成为了公共行政的

核心价值追求。

其次为行政管理学派，该学派从管理实

务出发，建立了一套管理理论和规则，作为

管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献

是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的

研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范

与实证研究，并提出了一体化组织原则与行

政七职能理论。提出了组织四大原则，即协

调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，

结合组织与原则分析。

最后为官僚制度学派，Weber的管理制

度理论的产生与其历史时代有着直接的联

系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标

准化、非人格化、理想形态等特征的行政组

织体系，是强制控制的合理手段，能够达到

最高程度的效率，因而是对人类行使权威的

最理性工具。

公共管理“理性”质疑的流派

20世纪30年代，传统的公共行政学派

理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织

视为机械形式，把人当机器，只是片面的追

求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统

公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主

要来自两个方面，一是对“政治-行政”二

分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻

辑矛盾。在《公共行政》精辟地论述了当时

的情形：“现时的公共行政学理论也就是政

治学理论”。这把原本认为政治与行政分离

的传统理论又纠缠在一起。

社会系统学派从系统、整体性等社会学

观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论

的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造

出一种协调合作精神。这个学派的代表人物

MaryPFollett最早系统而深入地研究行政

管理过程中人的问题，他通过对群体的心理

因素的考察来分析作为民主群体基础的

“协商一致”机制的性质。理性决策理论学

派代表人物Simon把管理行为分为“决策制

定过程”和“决策执行过程”，并把管理研

究重点集中在“决策制定过程”的分析。既

丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质

特点。理性决策模式提供了分析决策问题基

本思路，同时也强调“理性”是指最小化成

本和最大化利益的理性。

公共管理多元化扩散流派

20世纪60年代科学技术的飞速发展，

以原子能技术、空间技术、电子计算机技术

的利用和发展为主要标志的第三次科技革

命客观上造就了系统论、信息论、控制论等

理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促

进了管理现代化，更是给行政科学注入了新

血液。公共行政学的管理科学成为了一门融

管理学、心理学、社会学、政治学等多学科

理论、方法于一体的综合性学科。公共行政

学的研究也就从纯理论转型到结合应用的

研究。

系统论认为任何组织都同其周围环境

相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在

和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公

共管理对于公共性的理解也从官僚制度和

政府机构发展转变为注重公共利益，即政府

与社会其他组织之间的政治关系，以及注重

组织工作环境对公共组织的影响力，政府被

置身于社会外部大系统中，公共管理从制度

定义发展为规范定义和组织定义。系统管理

学派是以系统为研究对象，研究自然、社会

和思维领域中