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建设保障性租赁住房的现状、难点与建议

1.建设保障性租赁住房的意义

在国家大力发展租赁住房、优化住房供应结构的形势下，保障性租赁住房既

具有租售并举、以租为先的性质优势，又与产业和地区经济发展密切相关，是保

障人才和人力资源沉淀增长的重要措施。同时，又有别于公租房仅面向中低收入

困难家庭的兜底之策，具有解决流动人口和夹心层的灵活性，是不可或缺的住房

品种。随着保障性租赁住房的推出，新市民、青年人等作为城市发展生力军和主

力军的人口资源，在住房层面的需求得到有力支持，低租金、小户型的供给端住

房结构得到改善，为中大型城市的健康持续发展奠定了坚实基础[1]。

当保障性租赁住房交用入住后，拿地建设成本已然固化，而这占到保障性租

赁住房筹集的大部分成本，此时完善租务运营，看似对成本影响不大，但租务直

接面对供应对象，是成本变现的最终方式。好的运营管理不仅意味着降低运营支

出，加快租赁入住，提高入住率，还会对保障性租赁住房的长期可持续发展提供

良性支撑，进而形成品牌效应，反过来提升项目融资、募资水平，最终综合降本

增效，使保障性租赁住房步入良性循环。而从保障性租赁住房制度提出的初衷看，

根本目的是解决城市流动人口的住房问题，只有租得顺畅、住得安心，才能真正

解决保障群体的幸福感和获得感问题，所以深入研究保障性租赁住房租赁模式，

不断提升租赁服务水平，采取一系列优化服务措施意义重大。

2.保障性租赁住房界定及特征

2.1保障性租赁住房的界定

自1998年住房制度改革以来，以销售为主的住房供应体系逐渐形成，商品

化住房获得迅速发展与壮大，为我国市场经济发展作出了巨大贡献。随着市场经

济不断完善，保障性住房进入大众视野并成为国家社会保障体系的重要组成部分。

2011年《国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告》中对保障性

住房的种类作出了明确规定，包括廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住

房、经济适用住房及限价商品住房五大类，并与不同收入、不同类型的住房困难

群体一一对应。在实践中，由于我国各地区发展不均衡，结合本地的实际情况因

地制宜地确定保障房类型是最为合适的做法。例如，《上海市保障性租赁住房租

赁管理办法（试行）》中明确规定了保障性租赁住房的供应与准入管理，以及租

金、租期和使用管理等，将公租房、单位租赁房、享受政策支持的各类租赁住房

中符合条件的房源，统一纳入保障性租赁住房管理[2]。

（1）保障性租赁住房与普通商品房对比。保障性租赁住房相较于普通商品

房，最大的不同之处在于其保障“”属性。保障性租赁住房带有强烈的保障性色彩，

属于政府住房保障体系的范畴。普通商品房一般是指完全市场化的、用于出售出

租的住宅，其供应与购买在一般情况下不受政府干预，虽然部分城市实施限购政

策，但并不影响其市场化属性。保障性租赁住房是指政府主导、市场化运作方式

建设，具有政策保障性质的租赁住房。与普通商品住房相比，保障性租赁住房受

到政府的调控，是具有保障性质而非市场化的住房。

（2）保障性租赁住房与其他保障性住房对比。虽然保障性租赁住房具有保

障性质，但是其与传统意义上的保障性住房仍有不同之处，最为明显的是政“府

主导、市场化运作”。保障性住房是政府为满足中低收入居民的住房需求而提供

的政策性住房，本身带有准公共物品性质，使中低收入居民住有所居，并享受到

住房外生的公共物品，最大限度地提升居民的福利认同感，从而促进社会包容与

阶层和谐[3]。保障性住房无论是产权型住房还是租赁性住房，通常都由政府完

全主导、分配，是行政权力对住房权的公力救济，以促进解决城市住房突出问题。

保障性租赁住房是重要民生工程，与保障性住房最大的不同之处在于其兼具市场

化属性，是政府在保障性住房体系中引入社会资本模式的实验探索。

2.2保障性租赁住房的特征

（1）保障性租赁住房的直接目的是保障公民居住权。从直接目的来看，无

论是传统意义上的保障性住房还是保障性租赁住房，都是为了保障居民的居住权。

居住权是我国《民法典》的重要制度创新之一。《民法典》物权编设专章规定了

居住权制度，明确居住权人有权按照合同约定或者依据生效遗嘱占有、使用他人

的住宅，以满足生活居住的需要。保障性租赁住房作为具有政策保障性质的商品

住房，应当由法律加以界定与完善，以确保公民居住权得到更有力的保障。然而，

保障性住房工程的实施大而化之地成为一项公共政策的执行，难以真正深入契合

对于住房权这一宪法所保护的基本权利的保障[4]。因此，解决保障性住房问题

实际上是保障公民居住