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浅析人民代表大会制度存在的问题及解决方案

【摘要】代表制度是关于人民代表这一政治人的制度，人民代表是代表制度的主

体和核心。代表制度本身又处于人民代表大会制度的具体制度层面，属于体制性

制度。作者通过分析人民代表大会制度背后的体制和机制因素，指出人民代表大

会制度不仅是政体的存在，是制度的存在，也是体制的存在，机制的存在，而改

革代表制度符合坚持和完善人大制度的内在逻辑，它既抓住了制度改革的根本主

体，又体现了细节之变的制度力量，能够为实现人民代表大会制度的优越性奠定

适宜的运行体制和机制，而且符合我国改革的实践规律，具有重大的理论和实践

意义。为更好地发挥代表制度改革在坚持和完善人民代表大会制度中的作用，必

须加强和完善对代表制度改革的理论探索。

【关键词】人民代表大会制度历史过程存在问题解决方案

一．当代中国人民代表大会制度形成的历史过程

在刚刚过去的20世纪，在古老的东方爆发了一场最壮烈的社会革命。在这

场革命中，中国共产党领导全国各族人民为建立自己的国家政权进行了长期的流

血抗争和不懈的探索实践，终于培育和构筑起中国历史上第一个真正由全体人民

当家作主的政权组织形式——人民代表大会制度。半个多世纪以来，我国人民代

表大会制度建设走过了十分不平凡的历程。人民代表大会制度作为我国人民民主

专政的政体，作为人民共和国的政权组织形式，已经发展成为具有中国特色的、

符合中国国情的根本政治制度。它虽然风雨兼程历经挫折但还是取得了巨大成

就，在国家政治生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。它的根本制度和基

本框架已经建成但运行中仍然存在着一些不足，迫切需要在现代化建设过程中不

断健全和完善。

列宁曾经指出，为了解决社会科学问题，为了真正获得正确处理这个问题的

本质，“最可靠、最必需、最重要的就是不要忘记基本的历史联系，要看某种现

象在历史上怎样产生，在发展过程中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展

去考察它现在是怎样的”。回顾我国人民代表大会制度形成和发展的过程，对于

进一步加强人民代表大会制度建设、做好新世纪人大及其常委会的各项工作，都

具有重要意义。

一、从一切权力归农会到一切权力属于人民是我国人民的伟大创造人民代表

大会制度是根据我国人民革命根据地政权建设的长期经验和建国后五年的经验，

并参照前苏联和一些人民民主国家的经验建立的。在我国第一次国内革命战争时

期产生了农民协会、罢工工人代表大会。大大推动了第一次国内革命战争的发展。

毛泽东当时指出：“地主权力既倒，农会便成了惟一的权力机关，真正办到了人

们所谓‘一切权力归农会’，如海员罢工……上海香港两处的大罢工所表现的力

量，就可知工业无产阶级在中国革命中所处的地位的重要”。这时产生的组织形

式可说是人民代表大会制度的萌芽。

在第二次革命战争时期，毛泽东曾指出，根据地建立了工农兵代表会，应当

使代表会或代表大会发挥作用。1931年在江西瑞金召开了第一次全国工农兵代

表大会，通过中华苏维埃共和国宪法大纲，宣布成立中华苏维埃共和国。1934

年召开了第二次全国工农兵代表大会，通过修正宪法大纲，规定中华苏维埃共和

国的最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，闭会期间中央执行委员会为最高政

权机关，其下设人民委员会，处理日常事务。这可说是人民代表大会制度的雏形，

在革命斗争中起了巨大的作用。

在抗日战争时期，由于形势的变化，民族矛盾成为主要矛盾，各革命根据地

建立了抗日民族统一战线的政权，它是一切赞成抗日又赞成民主的政权，它与第

二次国内革命战争时期的工农民主专政又有区别。它的组织形式是各级参议会，

根据《陕甘宁边区各级参议会组织条例》的规定，“边区各级参议会，为边区各

级之人民代表机关”。毛泽东在陕甘宁边区参议会上发表了演说，指出“参议会

的目的，只有一个，就是要打倒日本帝国主义，建立新民主主义的中国”。这一

政权组织形式促进了根据地的建设和抗日战争的胜利。

在第三次国内革命战争时期，在解放区出现了人民代表会议，毛泽东指出这

“是一项极可宝贵的经验……这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的

人民的权力机关”。这种政权组织形式在进行土地改革和取得解放战争的胜利中

发挥了重要的作用。

1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协

商会议共同纲领》，规定国家最高政权机关为全国人民代表大会，在全国人民代

表大会召开以前，由中国人民政治仂商会议全体会议执行全国人民代表大会的职

权。从1949年