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城投债信用风险分析及防范建议

城投债为满足城市建设需要而诞生，金融危机后为扩大投资与促进经济复苏而不断壮大。城投债的出现解决了财政支出瓶颈，但在发行规模日渐增大的同时，也引发了地方隐性债务和债券信用风险等问题。文章基于城投债发展历程、存量情况，就城投债面临的信用风险进行简要分析，并提出防控风险的对策和建议。

一、我国城投债发展背景与现状

（一）城投债背景及由来

城投债是指城投企业公开发行的公司债券和中期票据，我国根据发行主体来界定城投债种类，涵盖大部分企业债和少部分非金融企业债务融资工具。相对于产业债而言，一般主要是出于城市基础设施等投资目的而发行的。

我国城投债出现于分税制改革后。彼时地方政府财权事权问题矛盾逐渐突出，随着地方政府基础设施建设需求增多，政府财权减少、事权却增多，而根据《预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不允许发行地方政府债券，为解决地方建设资金筹集问题，地方政府通过成立地方政府融资平台进行城投债的发行。自此，城投公司代表地方政府进行基础设施建设投融资的局面逐步形成，当时城投公司的信用等级较高，且土地抵押等担保措施较为充足。

（二）城投债的发展历程

1992年，中央为支持上海市浦东新区建设，给予上海配套资金筹措倾斜，自此我国第一支城投债诞生。我国城投债市场发展自浦东新区建设债券成功发行后，正式步入正轨，后续经历了快速发展期（2008-2009年），监管加强背景下发展滞缓期（2010-2011年），2014年城投债再度放量期（发行规模近1.5万亿元）。此后新预算法、“43号文”出台明确城投债与地方政府信用脱钩，城投公司定位由地方政府投融资机构转变为市场化运营主体，地方政府不再对城投债兜底，城投公司与城投债则在转型过程中进入了规范化发展阶段。总体来看，我国城投债规模呈持续上升态势，城投债品种也逐步多元化。

（三）存量情况

截至2022年12月31日，我国城投债余额达到约13.8万亿元，同比增长10.5%，占GDP比重约为11.4%，较2013年末上涨近6倍，在信用债总体规模中的占比达到52.5%；存量城投债的数量为18722支，在信用债总体数量中的占比达到64.65%。城投债主要包括：企业债、公司债、中期票据、短期融资券、非公开定向融资工具(PPN)等，既可以在银行间市场发行也可以在交易所发行，其中公司债为城投债第一大存量品种，占比40.4%。从城投债发行地区来看，由于发行量下降，余额增长速度放缓，黑龙江、吉林、辽宁等地区城投债余额均有回落，甘肃、青海等地降幅达到20%以上。同时，2023年我国城投债到期规模约为3.03万亿元，占城投债约21.9%。可见，目前我国城投债的金额较庞大，到期债务面临的刚性兑付压力较大，债务偿还风险也不容忽视。

城投债有地方政府的信用背书，受各级政府支持，风险相对较低且可控，金融机构认可度高，截至目前城投债还没有出现过实质性违约的情况。近年来，关于政府债务有关监管政策频频出台。2022年5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，强调要“严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务”，财政部随后公布城投债务问责典型案例。在此过程中，城投公司融资受到影响，城投债信用风险关乎地方经济发展及政府信用，因此其信用风险也引起更多关注。?

二、国外城投债市场发展经验

我国城投债市场起步较晚，信用评级、债券市场监管体系、信息披露机制等与国外相比还存在较大差距。目前，美国、日本、澳大利亚等国地方政府债券市场发展相对成熟，对我国城投债发展有一定借鉴意义：

（一）美国地方政府债

美国是发行地方政府债券最早的国家之一。其从1812年纽约市发行第一支市政债开始，经历了南北战争、大萧条和第二次世界大战期间的快速发展和停滞，以及二战后的再次繁盛。美国市政债一是发行主体信息公开透明。美国在发行主体基本情况及财务信息上重视公开透明度，并对重大事项进行披露；二是具备法律及预算约束力。美国地方政府债务受强有力的预算管理和地方政府债务规模管控。各州政府法令要求实施平衡预算规则，在此规则项下平衡预算法令要求在预算执行过程中出现的赤字须在年末予以结清，不得结转至次年；三是信用评级严格，风险预警机制较为健全。美国市政债信用评级体系较严格，由于地方政府信用等级对于地方政府债发行影响较大，美国州政府信用等级至少由穆迪和标普两家评级机构中的一家来评定。同时，美国建立政府破产相关法律制度，依法对出现风险的政府债务干预。

（二）日本地方政府债

日本主要通过地方政府债务计划、审批和审计监督制度对地方政府债进行精细化管理。一是日本国家及地方财政计划体系相对健全，实行分档限额管理，地方债计划规定了不同地方政府债券的资金结构，债务偿还也较依赖财政安排，按照地方财政状况、一般事项收入支出、转移支付等进行规模