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公共政策执行中的异化及其对策

［摘要］公共政策执行的过程是公共政策制定过程中利益博弈的继续和深

化,因此,公共政策执行过程中,在制定阶段利益博弈中失败的群体,会继续在公共

政策执行阶段施加压力,影响政策的执行。同时,政策执行者作为特定的利益群体,

会对不利于自己的政策在执行中予以异化,严重影响政策目的的实现。这严重影

响了政府对经济和社会的宏观管理,并造成社会资源的浪费,因此,有必要对这种

异化加以分析,并寻找其解决之道。

［关键词］公共政策执行；公共政策制定；异化；博弈

公共政策作为社会价值权威性分配的工具,其是否能真正达到政策目的,很大

程度上取决于执行环节。

1公共政策执行异化的表现

公共政策执行异化是指公共政策的执行过程中,由于政策执行者自身主观的

原因,使得政策目标不能够实现的现象。在这里,主要是指公共政策执行过程中,

政策执行者出于自身利益的考虑,对不利于自己利益的政策采取种种手段不予执

行的现象,而不包括政策执行中由于执行者自身能力有限、政策资源不充分、政

策环境急剧变化等带来的政策目标不能得到实现的情况。

1.1政策替换即我们通常所说的”你有政策,我有对策”是指政策执行者,遇到

与自身利益冲突的政策时,采取一些手段对原政策进行改变,创造出看似与原政策

相近但实际却背离的“新政策”并执行,从而导致政策执行的失败。例如,我国的矿

难之所以时有发生,一个重要原因就是地方政府为了自身的财政收入,对中央政策

的“阳奉阴违”。在核定矿井的生产能力方面,中央的政策是“年生产能力低于3万

吨的小煤矿一律关闭”而,这个生产能力的核定是由地方政府执行的,由于利益的

驱使,这个核定过程就成了走过场,很多3万吨以下的煤矿就被核定成了3万吨以

上,继续生产,从而造成事故频发。中央意图加快煤矿资源整合、减少矿难发生的

政策目的彻底落空。政策替换是公共政策执行中最常见的异化现象,也是危害最

大的公共政策异化现象之一。

1.2政策选择即从政策中选择有利于执行者利益的进行执行,而对有损于自

身利益的政策故意加以忽视。现代社会,公共政策通常以政策群的方式出现,这就

给了政策执行以选择的机会,只执行对自身利益有利的政策。在很多科技开发区,

在税收的优惠和环境保护的要求之间,很多企业只选择优惠的税收,而对必须要做

的环保措施,则尽可能的能逃则逃。政策选择不仅解决不了需要解决的社会问题,

反而有可能会带来新的社会问题。

1.3政策扩大即公共政策在执行过程中,被加入原本没有的政策内容,使政策

的调控对象、目标等范围扩大,从而使原政策目的落空,或者在完成原政策目的后,

政策的结果扩大,扩大的部分是有利于政策执行者的。这种情况下,公共政策得到

了某种程度的执行,但执行的结果依旧不是原来的政策目的。

1.4政策抵制即表面赞同执行政策,然而在执行中不投入相应的人力、物力、

财力等资源,实际上使政策得不到执行,政策被空置。这种情况多发生在政策本身

与执行者的利益相关不大,或者是不利于执行者的利益,但受到其他情况的限制,

在上面三种情况没有办法进行的情况下采取的敷衍之策。

公共政策异化的表现形式多种多样,本质上来说,就是政策执行者在没有利益

驱动力或者利益会受到损害时,对利益的争夺或对自身已得利益的保护,总体来看,

都严重影响了公共政策的执行效果。

2公共政策执行异化的原因

公共政策之所以被异化,本质上是利益博弈在公共政策制定后的继续。在这

个后续的博弈过程中,几个因素导致了在公共政策制定阶段失败的利益集团成功

扭转了局势或者得到了部分的补偿。公共政策本身的质量问题以及公共政策运行

机制的不完善,是造成公共政策异化的直接原因。

2.1公共政策本身

第一,公共政策本身不合理。公共政策是对社会资源的权威性分配过程,而多

元化社会的一大特征就是利益的多元化,众多不同的利益群体自然有不同的利益

需求,在公共政策制定阶段败下阵来的利益群体不会就这样放弃,会在公共政策执

行、评估阶段继续活动,以期来改变公共政策,也就是获得或保护他们的利益。因

此,公共政策应该尽可能的代表最多数公众或利益集团的利益,如果实在因为利益

的有限性而对某些利益集团的利益造成了伤害,应尽可能的在其他政策方面给予

补偿或者采取其他手段予以安抚。

第二,公共政策不规范、不严谨。很多时候政策制定者为了逃脱政策失败的