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破解生态文明法制建设的五大挑战

破解生态文明法制建设的五大挑

古人云：“小智治事，中智用人，大智立法。”站在向生态文明转型的高度，立足于

当前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，找出制约我国生态文明法

制建设面临的主要挑战，并制定破解的根本对策，是必要而紧迫的。

挑战一：环境资源立法理念滞后，母法缺失，体系凌乱，法制效果欠佳

改革开放以来，我国环境资源立法取得了巨大的成就，专门的环境资源法律已达30

来部，发布的环境保护标准已有1400余项。然而另一方面，受“救火式”立法理念的影

响，现有立法缺乏顶层设计、宏观规划和整体协调，以致“立法重复”、“立法冲突”和

“量大质次”等粗制滥造的现象比比皆是，环境资源问题整体仍在恶化。一是《环境保护

法》基本法地位缺失，环境资源立法群龙无首、各自为战。二是环境资源立法偏轻偏重，

缺乏整体观和全局观。譬如，重污染防治轻生态保护、重城市轻农村，重农耕用地轻生态

用地等。最典型的是，现行的《土地管理法》不惜利用“占补平衡”牺牲林地、草地、湿

地等来填补征占的耕地，以致“土地保护”沦落为“耕地保护”。

为此，有必要树立生态系统管理和生态产品的理念，推进法律“生态化”工作，制定

统一的《生态法》基本法，科学构建生态文明建设的立法体系。

所谓生态系统管理，是指在对生态系统组成、结构和功能过程加以充分理解的基础

上，制定适应性的管理策略，以恢复或维持生态系统的整体性和可持续性。譬如将耕地、

林地、湿地等进行一体化的保护。所谓生态产品，是指生态系统所生产和提供的各种自然

要素及其组合体，如作为人类生产生活支持基础的良好人居环境，可调节生态平衡、保障

生态再生力的生态环境要素及其组合体等。生态产品对人类具有直接或间接的生态服务功

能，如调节气候、纳污净化、涵养水源、保持水土、防风固沙和景观审美等。人类需求既

包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生

态产品的需求，具体则体现为各种环境利益。生态文明建设的目标，从本质上看即是合理

分配和保护各类生态产品。

生态文明法制建设应当超越环境资源法制建设的老套路，树立生态系统管理和生态系

统服务功能的理念，站在生态系统和生态文明的高度，对现行立法体系进行“生态化”的

改造，构建适合我国国情的生态文明建设立法体系。

第一，废弃只重视污染防治的《环境保护法》，制定作为生态文明法制建设基本法的

《生态法》。当然，《生态法》应当超越污染防治的小环保观，建立全面规制污染防治、

资源节约和生态保护的大环保观，站在生态系统管理的高度，对人居环境、自然资源和生

态环境进行一体化的保护。

第二，健全和完善由污染防治法、资源保护法和生态保护法为基干的生态文明建设立

法体系。一是要制定《土壤污染防治法》、《环境损害赔偿法》、《全国主体功能区规划

法》、《生态补偿条例》、《湿地保护条例》等新法。二是要修改旧法。重点是：修改

《大气污染防治法》，切实建立和健全地方政府的空气质量负责机制，实行重点区域联防

制度防治区域性污染，特别是要对PM2.5的防控进行专章规定，如淘汰落后产能、优化能

源利用结构和强化机动车的污染防治等；修改《水污染防治法》和《水法》，建立以水功

能分区为基础的分级分类管理制度体系，提高对水量的合理分配和水质的有力保护；修改

《土地管理法》，对耕地、林地、湿地和草地进行一体化的保护等等。修改《环境影响评

价法》，建立战略环境影响评价和环境风险评价制度。

第三，对民法、行政法、刑法和经济法等传统部门法进行“生态化”的改造，确认环

境权益，使所有的法律握指成拳，形成生态文明法制建设的整体合力。需特别指出的是，

对传统部门法的“生态化”，并不仅仅指在形式上规定环境资源保护的法律条款，而是要

求在精神上能遵循生态系统管理的准则，并真正确认和保护生态系统服务功能所代表的环

境利益。譬如，《刑法修正案（八）》第338条将“重大环境污染事故罪”改为“污染环

境罪”，直接确认环境利益为环境犯罪的客体，就是法律生态化十分成功的例子。当前，

亟须在民事立法上确立生态损害赔偿制度。

挑战二：公众参与的动力机制管道不畅，环境纠纷和环境群体性事件与日俱增

近年来，我国的环境纠纷日益增多，然而，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不

足1%。对于环境纠纷，群众之所以宁愿选择信访或举报投诉等途径解决，而不愿选择司法

途径，主要原因在于很难证明污染行为与所生损害之间的因果关系，以致环境诉讼遭遇

“举证难”、“审判难”等巨大困境。此外，最近以来，环境