预算管理制度变迁的经济学分析样本.doc

中国预算管理制度变迁经济学分析

目前，中国财政体制改革已逐步过渡到以预算管理体制改革为关键发展阶段。利用政府预算总括反应政府财政收支特征，实现加强财政支出管理，提升预算资金使用效益预期目标。在这么宏观背景下，借鉴相关制度变迁经济理论，总结和梳理中国政府预算管理制度变迁历史轨迹和发展方向，对于正确把握以后预算管理制度改革总体方向是十分必需。

一、中国预算管理制度变迁演进模式

现在相关建国以来预算管理制度变迁叙述，大全部集中讨论相关财政体制变迁问题。这诚然是预算管理制度一个关键组成部分，但预算管理制度内涵远不止这些。如前所述，预算管理制度不仅包含预算体系内处理各经济主体之间关系（关键是各级政府间财力分配关系）预算管理体制，（注：通常叙述中，狭义财政管理体制就是预算管理体制，而广义财政管理体制还包含国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制等。在此，我们采取狭义财政管理体制概念。）还包含预算标准、组织形式、预算范围改变趋势和预算工作程序等管理和制度层面问题。而分级财政体制变迁包含更多属于政府间财力分配问题，它即使最终合成为决定预算管理制度变迁关键原因，但因为现有预算管理制度路径依靠性，假如仅以财政体制变迁为标志划分中国预算管理制度演变阶段，就会产生部分错觉，认为财政体制发生了改变预算管理制度也将同时改变。实际上，在财政体制发生改变情况下，因为预算管理人员受到现有路径依靠影响，只要原预算管理制度能够继续维持，我们总是尽可能维持原有制度框架。直到财政体制变迁造成利益分配格局重组，使得原有制度难认为继时，才会发生预算管理制度变迁和创新。经过上述分析，笔者尝试重新划分中国预算管理制度变迁历史阶段，并依据制度变迁相关经济理论加以分析。

建国50年来，中国预算管理制度大致上经历了以下多个阶段：

1.预算管理制度产生阶段（1949年—1951年）

新中国国家预算是伴随中国诞生而建立。在新中国成立以前，各革命依据地曾编制过财政预算，但那只属于战时财政预算。因为客观条件限制，在依据地被分割情况下，不可能建立统一国家预算。新中国成立以后，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》中相关要求，着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次会议上，经过了《相关1950年财政收支概算编制汇报》，这标志着新中国国家预算诞生。1951年8月在统一全国财政经济工作基础上，政务院又公布了《预算决算暂行条例》，中国国家预算管理制度以后建立起来。

2.长久相对稳定阶段（1951年—1992年）

这是一个跨度相当长历史时期，其间财政体制大致经历了统收统支、总额分成、分级包干等多个历史阶段。基础变动趋势是，从50年代高度集中型，到70年代以集中为主，适度下放财权类型，到80年代地方分权为主，放权让利类型。但其间预算管理制度则保持总体相对稳定，其特点表现为：在预算形式上采取单一预算，预算编制标准上落实国民经济综合平衡标准，长久沿用基数法编制预算，预算编制程序上采取自下而上和自上而下，上下结合，逐层汇总方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高等。

产生这种现象原因关键是，因为中央和地方利益分配关系长久处于不停改变中，中央和地方政府注意力关键集中在相互利益分割多重博奕问题上，缺乏经过优化预算管理内部制度约束，降低交易成本，提升资金使用效益激励机制，从而造成预算管理制度变迁长久滞后。

3.中央政府供给主导型阶段（1992年—1998年）

以1992年开始实施《国家预算管理条例》为标志，中国预算管理制度变迁进入以权力中心提供预算管理制度变迁关键框架供给主导型阶段。《条例》要求，中国国家预算采取复式预算编制方法，分为常常性预算和建设性预算，从1992年起，中央预算按复式预算形式编制。1995年开始实施《中国预算法》又深入明确将中央预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分，待条件成熟时再考虑增设其它预算。从1995年开始，地方预算也按复式预算编制。（注：依据笔者了解，现在中国大部分地方政府预算并没有按复式预算编制，这也从一个侧面说明了，这种供给主导型制度变迁模式存在着缺点。）

相关中国预算管理制度变迁长久滞后于财政体制变迁原因（滞后期约），大致有以下多个方面：一是财政体制多变性，造成预算管理制度变迁缺乏较为稳定政策框架，中央和地方政府只有在财政体制相对稳定时，才有可能推进预算管理制度变迁。二是中国经济体制改革渐进性，决定了偏重于政府支出安排预算管理制度，属于财政改革深层次问题，必需首先经历财政收入领域率先改革，才有可能加以进行，这也是符合中国财政改革历史趋势和逻辑结构。三是预算管理制度变迁，更多包含政府内部公共管理范围，不一样于其它领域制度变迁。这种制度变迁开始，只有等候权力中心率先提供制度供给才有可能进行。地方政府各级预算管理人员