对标国际高标准规则探索粤港澳大湾区开放平台建设.docxVIP

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对标国际高标准规则探索粤港澳大湾区开放平台建设

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近几年，国家和地方政府从不同层面探讨和积极推进“粤港澳大湾区”建设。社会各界多数从粤港澳基础设施互联互通、产业合作、城市群建设及其核心枢纽城市的选择、通关便利化等方面展开讨论，较少正视粤港澳制度根本性质和不同“独立关税区”的差异，而且常常把粤、港、澳之间的规则协调与粤港澳大湾区建设分成两个问题来讨论。实际上，粤港澳大湾区建设通过粤、港、澳三地制度及其规则的协调提升粤港澳大湾区经济发展能力和国际竞争力，前者是手段和方式，后者是目的和目标。这涉及“一国两制”、三个独立关税区的合作与融合发展等多年困扰粤、港、澳三地合作和发展的重大问题，有必要把规则协调与粤港澳大湾区发展放到一起探讨，寻求合适的合作模式和融合发展途径，从而促进粤港澳大湾区协调发展。

一粤港澳大湾区建设的本质内涵及其发展目标

关于粤港澳大湾区建设，早在2008年，国务院批准国家发改委实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》已经提出“支持共同规划实施环珠江口地区的‘湾区’重点行动计划”。2015年3月，国务院发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出“深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”。2016年3月，国家“十三五”规划提出“推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”，强调“携手港澳共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群”。2017年3月，李克强总理在国务院政府工作报告中提出“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势”。2017年7月1日，在习近平主席的见证下，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发改委主任何立峰、广东省省长马兴瑞在香港共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。党的十九大报告又重点提出“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。可见，粤港澳大湾区建设问题被反复提及，说明粤港澳大湾区的重要性，也说明在政策层面和实践方面没有切实有效的举措，导致持续多年推进粤港澳大湾区建设的效果不理想。粤港澳大湾区建设进展不尽如人意的根本原因在于对粤港澳大湾区建设的本质内涵和关键问题认识不到位，有必要深化对粤港澳大湾区的认识。

首先，必须认识到“湾区”经济含义。“湾区”原本是指依托海湾构建海洋开发基地的沿海经济带。随着临海产业集聚及其服务业兴起，湾区经济带已经形成了综合性经济区域，形成了由先进制造业和高端服务业构成的现代城市经济。世界上著名的旧金山湾区、东京湾区、纽约湾区等都属于这样的沿海经济带。广东珠江口湾区经济也具有这样的特征，形成了可以与这些湾区媲美的粤港澳大湾区。可见，粤港澳大湾区属于沿海经济带，其发展是一个区域经济问题。其次，区域经济发展问题实际上是培育经济“发展极”，通过区域要素集聚和经济“极化”效应，实现区域经济总量扩大和经济结构优化。区域要素集聚表现为产业发展和产业结构的演进，这就需要保证要素自由流动和产业自由演进的制度环境以及规则体系的完善。最后，从粤港澳大湾区现状看，存在多个“发展极”的协调发展问题。因此，粤港澳大湾区建设是一个协调发展问题，涉及要素和资源、产业在各个区域的集聚和流动。这个过程要求在制度和规则上保证生产要素充分自由地流动。从规则标准看，香港和澳门作为独立关税区，形成高水平规则体系，内地珠三角地区的制度和规则还比较次级，必须进行制度创新和规则调整。

所以，粤港澳大湾区建设本质是通过珠三角地区体制机制改革和对外开放制度创新，对接高标准规则和实现区域协调发展的问题，其目的是“发展”，其目标是实现区域协调发展，做大做强湾区经济，更好地发挥“龙头”带动作用。

二粤港澳大湾区的区域差异及其合作的“制度困境”

粤港澳大湾区由经济发达和规则标准较高的香港和澳门，改革开放前沿和产业先进的深圳和珠海，产业体系完整的广州、佛山和东莞，以及经济相对滞后的惠州、江门和肇庆等城市构成，即内地9个地（市）与香港、澳门2个特别行政区构成（俗称珠三角“9+2”），涉及区域发展不平衡和制度差异的问题。

（一）区域发展水平差异比较大

从经济发展角度看，粤港澳大湾区存在多个“发展极”，层次差异比较大。香港和澳门处于环太平洋航线上，属于沿海第一层次的发达经济区，是国际化水平高、现代化水平高的城市。香港具有国际经济中心地位，是国际贸易中心、国际航运中心、国际金融中心，拥有丰富的经济信息资源和先进的管理经验，其商贸及购物服务、航运服务、金融服务、医疗健康服务、社会保障服务、教育服务、律师及会计等专业服务、咨询服务等比较发达。澳门是