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《财政监督与财政制度变迁》

[摘要]财政制度有广义、狭义之分，广义的财政制度是指财政分

配关系、财政分配原则及财政管理程序的总合，而狭义的财政制度是

指财政预算制度和财政管理制度的各项规则。分析财政监督在财政制

度运行时所运用的是狭义的财政制度概念。财政制度由统收统支制到

分税制的转变，由完全的预算管理，到预算内与预算外制度并列，再

到建立综合财政管理制度，都是财政制度发生阶段性转变，即财政制

度变迁的具体表现形式。财政监督的直接效用之一，就是通过规范财

政程序，约束财政人员行为及分析财政资金效益，降低财政制度的成

本，使其净收益最大化。我们说财政监督具有发现新制度的功能，是

指一旦财政监督的边际成本过高，长时间超过了财政制度的边际成

本，就说明财政制度存在严重缺陷，需要向更加合理的制度变迁，比

如几年前当预算外行为冲击预算内时，以“三查”为主要措施的财政

监督其成本也是巨大的，甚至难以为继。

一、引论

财政监督存在的重要性和必要性，一般是从财政监督的对象考察

的。即财政监督首先约束政府人员主要是财政人员的行为，要求其严

格按程序和规章制度办事。其次是监督财政资金的支出。使用及其效

益。这主要是从财政监督的外在作用方面说明它存在的必要性。但是，

在实际中财政资金的效益往往是很难估量的，财政人员只能按程序或

按规定用途分配资金，财政监督依然存在而且日益增强。如果在成熟

的市场经济条件下，财政行为非常规范，财政资金使用效益是很容易

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测量的，财政监督依然会存在，这是因为财政监督存在的根本原因不

在别的，而是因为它作为财政制度的内在机制，影响着财政制度运行

和变迁效应。

改革开放二十多年来，我国经济体制发生了根本变化，经济结构

和水平也有显著提高。在不断变化的宏观经济环境中，财政制度也在

演进，即从计划经济的建设财政向市场经济的公共财政变迁。一方面

是经济环境的巨大变化，财政制度和制度环境之间取得这样长期均衡

的内在因素之一，就是财政监督起到了无以替代的调整作用。

因而有必要从财政监督与财政制度关系的方面，去考察财政监督

存在的内在原因及其作用方式的变化，这样有益于看清财政监督机制

对财政制度运行的保障机制，并进而发挥财政监督对财政制度变迁的

客观作用，及时促进公共财政制度的建成。

二、财政监督方式变化与财政制度变迁

财政制度有广义、狭义之分，广义的财政制度是指财政分配关系、

财政分配原则及财政管理程序的总合，而狭义的财政制度是指财政预

算制度和财政管理制度的各项规则。分析财政监督在财政制度运行时

所运用的是狭义的财政制度概念。财政制度由统收统支制到分税制的

转变，由完全的预算管理，到预算内与预算外制度并列，再到建立综

合财政管理制度，都是财政制度发生阶段性转变，即财政制度变迁的

具体表现形式。

财政制度变迁是由内外两方面的因素决定的。一方面是制度环境

变化作用的结果，经济体制和经济结构的变化，决定了财政作用方式

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和财政结构的变化，这种变化必然导致政府分配格局的变化，从计划

财政到公共财政的转变就由这个原因造成的；二是政府经济角色的变

化，政府从微观经济的直接组织者转变成宏观经济的调控者，每一级

政府成为同级资源的配置者，需要掌握相应的财力，分税制就因应而

生。可以说，政府角色的变化也是经济体制变化的产物。因此，制度

环境变化对财政制度变迁起了决定性作用。

在二者之间，财政监督起着反应和调节的作用，使二者在更高的

水平上达到均衡。这一点从预算管理制度变迁上看得最为清楚。计划

经济时期，几乎一切财政资金均由预算内安排，支出要严格与宏观计

划和企业计划相符合。财政监督职能表现于对计划制定和实施的约

束。改革开放之后，中央放权于地方政府和国有企业，预算外资金范

畴形成，并一度与预算内资金并驾齐驱。由于地方政府和国有企业支

配权的增大，财政监督主要任务就是检查财政资金的使用方向，测量

财政资金使用效益，在一定程度上既保证了地方与企业的自主权，又

保障了财政制度的运行。

但是随着预算外制度的拓展和制度外行为的增加，财政监督的压

力增大，不得不采取突击性措施来补充监督力量，比如存在多年的“三

查”措施。如果没有财政监督有力控制作用，财政制度运行会由于预

算