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土地使用权制度与城市规划发展的思考

【摘要】城市规划是城市的发展计划，也是城市建设发展的蓝

图和管理城市的依据。城市的规划与发展和土地的使用制度之间有

着不分割的关系，合理的规划城市发展方向、规模和布局，协调各

项建设，最终将满足人们日益增长的物质和文化的需要，建设现代

化新型城市。因此，城市规划对于城市经济的发展、特别是对于城

市合理布局城市的经济效益和环境效益相互协调具有极其重要的

意义。城市土地的利用结构和城市的产业结构有着直接的关系，城

市经济发展的过程就是产业结构的不断调整与优化的过程，如果城

市土地利用结构长期不合理，就会从大的层面上阻碍城市发展的合

理化布局。本文就土地使用权制度与城市规划发展的关系进行简单

分析。

【关键词】土地使用权合理化城市规划相互协调

中图分类号：tu984文献标识码：a文章编号：

一．引言

我国的城市化进程大致经历了以下三个阶段：第一阶段为

1978-1984年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。

第二阶段为1985-1991年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶

段。第三阶段为1992-2000年，城市化全面推进阶段，以城市建设、

普遍建立经济开发区和小城镇发展为主要动力。进入90年代以后，

我国城市化，已从沿海向内地全面展开。从实际的发展中来看，我

国城市化发展的质量是不高的，并且在城市化发展飞速的今天，同

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时也暴露出了很多的问题，其中城市规划发展进程的加快与土地使

用权的制度之间的矛盾也日渐深远。

二.土地使用权制度的内涵与现状。

1.土地使用权与土地权制度。

土地使用权，是指国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人，

以及三资企业，凡具备法定条件者，依照法定程序或依约定对国有

土地或农民集体土地所享有的占有、利益和有限处分的权利。土地

使用权制度的内涵是将土地资源配置市场化，其中具有两个方面的

中心内容，第一是重新定义土地产权，第二是从市场化的改革开看

土地资源配置方式。

2.土地使用权制度的现状。

1978年以后，土地使用权制度改革是以联产计酬等多种责任制形

态，作为土地进行制度变迁的开始点，采用循序渐进、多样化发展

和局部均衡的制度变迁方式，一直到确立家庭承包经营的土地基本

土地经营制度。现阶段，我国土地使用权归属和界定问题是土地使

用权制度变迁的核心，而树立农户对土地使用的预期信念和土地资

源合理配置问题是使用权问题的核心内容，从政策调整角度观察，

近三十年的土地制度变迁中，政府一方面鼓励土地作用制度的不断

创新，而另一方面又强调农户承包经营，维持土地的长期稳定。这

种情况下，相对单一的土地集体所有制度的安排，客观上存在区域

经济差异以及土地经营存在的不同优势，促使了土地使用制度产生

多种形态。

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三.土地使用制度的主要类型。

土地的使用类型包括土地划拨和土地出让两种形式。土地划拨使

用权是指经过县级以上人民政府的批准，在土地使用者缴纳补偿、

安置等费用后，依法取得国有土地的使用权；或者是经过县级以上

人民政府已发批准后无偿取得的国有土地使用权。土地出让权是指

国家以土地所有者的身份，将国有土地使用权在一定的年限之内出

让与土地使用者，并且由土地使用者向国家支付土地使用权出让资