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划拨土地使用权评估技术路线和评估方法应用

划拨用地评估一直是个难题，常有网友询问划拨土地评估问题。

以往多采用“倒算法”进行测算，国土部20号文出台后，倒算法已多

不适用，而“正算法”由于各种原因，可操作性不强。广东省不动产

登记与估价专业人员协会曾受省内10家评估机构委托，对相关机构提

出的有关广州市国有建设用地使用权地价评估问题进行了整理、归纳，

并形成了有关技术援助意见，其中有对划拨土地使用权评估技术路线

选择与技术难题的解决思路给出了较为详细的指引，现摘录该部分与

大家分享，供参考。

划拨土地使用权价格评估问题

（一）一般性问题

1、划拨土地内涵是什么？权能有哪些？

答：国有土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土

地使用者缴纳土地补偿、安置等费用后将该宗土地交付其使用，或者

将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得土

地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有明确的土地使用年

期限制。

划拨土地使用权所具有的土地权能不全面，只包括土地占有权、

土地使用权和部分土地收益权及非常有限的土地处分权。

2、划拨土地使用权价格内涵是什么？其构成包括哪些？

答：划拨土地使用权价格，是指通过划拨方式取得的土地使用权

在受限权利状态下的价格，它一般为通过划拨方式取得并开发至对应

的基础设施状况下的土地资产价格。

划拨土地使用权的市场价格应该是划拨土地在市场上最可能形成、

能为大多数人所接受的价格，是以模拟市场交易为基础的。

根据《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通

知》（国土资发[2001]44号）和《国土资源部办公厅关于完善企业改

制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函[2009]311号）

相关规定，划拨土地使用权价格由土地平均取得成本和土地开发成本

两部分构成。

土地取得成本为无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的各项

客观费用。

土地开发费用是土地使用者为使土地达到一定的开发建设条件而

投入的各项客观费用。主要包括宗地内外的土地开发费用，如“五通

一平”费用或“七通一平”费用。

3、划拨土地使用权与出让土地使用权有何差别？

答：1）土地取得方式及成本的差别

划拨土地使用者可能支付了全部、也可能只支付了部分土地补偿

等土地取得费。出让土地使用者除了要支付土地补偿费、安置费等土

地取得费外，还要支付国家作为国有土地所有者主体应该获得的土地

收益，如完善出让手续时补交的地价款，公开出让时，政府享有的土

地收益已包含在出让价款中。

2）土地内涵及权能的差别

出让土地使用权具有较全面的土地权能，包括土地占有权、土地

使用权、土地收益权和部分处分权。划拨土地使用权所具有的土地权

能则不全面，只包括土地占有权、土地使用权和部分土地收益权及非

常有限的土地处分权。

3）土地使用权年期差异

出让土地使用权有年期限制，其最高使用年限因出让土地的用途

不同而不同，土地使用权出让合同约定的使用年期届满，若土地使用

者未申请续期，或续期未获得批准，土地使用权由国家无偿收回。划

拨土地使用权一般没有明确年期限制，原则上讲，只要土地不改变用

途、不改变使用者、不参与经营活动，土地使用者可以无限期使用土

地。但目前在一些地方，供应划拨土地使用权时也有明确年期限制，

如粤东等地区。

4）土地价格差别

在同等条件下，划拨土地使用权价格与出让土地使用权价格是不

一样的。尽管划拨土地使用权为无限年期，而出让土地使用权为有限

年期，但一般情况下，条件相同或相近的土地，出让土地使用权价格

要高于划拨土地使用权价格。这是因为，土地价格的内在决定因素是

其土地权能。划拨土地使用权和出让土地使用权在土地的占有权和使

用权方面基本没有差别，但在收益权和处置权方面，两者存在很大差

别；出让土地使用权包含了比较完整的收益权和部分处置权，而划拨

土地使用权则仅包含了部分收益权(与国家共享收益权)和非常有限的土

地处置权。

4、划拨土地能否转让、出租、抵押？须满足哪些条件？

答：根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五

条，划拨土地符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房

产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有

权可以转让、出租、抵押：

（1）土地使用者为公司、企业