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农村土地流转与农民土地权益探析

《大庆师范学院学报》2016年第5期

摘要:

农村土地流转是当前城市化发展中土地转用的有效形式。农村土地流转与农民土地权益的落实息息相关。从土地流转概念的法律界定出发，落脚于农民土地权益之法律属性和具体内容，分析土地流转与农民土地权益实现之间权利逻辑与制度演进之逻辑，指出农民土地权益的实现是我国农村土地流转法律制度构建和运行的核心。

关键词:

土地流转;农民;土地权益

在中国城市化迅速发展的今天，土地流转已经成为继土地征收之后满足城市化发展用地的主要方式并得到国家政策层面的大力支持，土地流转制度的规范性程度也得到不断提升。不管是在城市化建设中还是在土地流转的制度之下，农民是最重要的主体，农民的土地权益必须得到应有的尊重。然而，在农村土地流转中农民土地权益的保障却是我国土地流转实践中最为薄弱的部分。

一、法律意义上的土地流转概念界定

土地上权利主体的转变在国外一般被称为“土地交易”。我国土地交易现象虽由来已久，并在明清时期达到一个顶峰，但是“土地流转”仍是一个具有近代意义的名词。即使今天，我国法律对此也尚未有一个明确的定义。著名民法学者江平先生指出:“从理论上讲，土地资产产权中各项权能都可以发生流转，但实际上收益权和处分权一般都附属于所有权和使用权，因此，产权的核心是所有权和使用权的流转。”［1］我国学界对于土地所有权和使用权之所谓“流转”争议正越发激烈，司法实践对于土地流转范围界定的需求也正越发迫切。

(一)土地流转概念之法律评析

“‘流转’是一个来自于生活的术语，它包含了一系列法律性质与法律效果各异的由法律行为所引起的法律关系。”［2］至于土地流转之含义，学者根据研究角度的不同有不同的界定，大致可以归结为三种观点:即广义的土地流转、狭义的土地流转和更狭义的土地流转。广义的土地流转既包括土地权利的流转，也包括土地用途的转换。该观点认为所谓土地流转即土地所有权或使用权在不同主体之间的流动和转让。狭义的土地流转仅指农村土地使用权的流动和转移，更狭义的理解，则将土地流转这一概念仅仅局限于农村土地承包经营权的流转。可以看出，上述关于土地流转之概念，是从权利内容或(及)土地类型角度划分的，然而这并非一个严谨的法律之分类方法。笔者认为，界定土地流转之内涵与外延，需要结合我国土地法律制度的基本框架，从其本质进行分析。土地问题的本质就在于土地关系的本质，就是土地的归属关系和使用关系。不管何种意义上的土地流转都是发生于不同主体之间权利关系的转变。具体而言，归属关系的转变指向的是土地所有权在不同主体间的变化(在我国体现为国家和农村集体经济组织对土地的所有关系的转变，且这种转变只能是农村向城市的单向转变);使用关系的转变指向的是在土地所有权不发生转移的情况下土地的使用权在不同主体之间的流动。因此，研究土地流转问题首先要研究土地的所有权和使用权在不同主体之间的转移问题。分析学界前辈对“土地流转”的理解，可以看出，广义的土地流转包含了土地归属关系的转变和土地使用关系的转变两个方面。根据《中华人民共和国宪法》之规定，国家因公共利益需要使用土地而发生的征地行为确认为“征收或征用”;土地征收和土地征用被确认为两个不同的法律概念。根据法律的具体规定以及法律学者们对这两个概念进行的深入分析，可以得出其基本含义:“土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得其他民事主体土地所有权的行为;土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地其他项权利进行利用，待特定的公共事业目的完成后，仍将土地归还土地所有人的行为。”［3］可见，土地征收的必然结果在于土地所有权主体的转变，即发生土地归属关系的变迁;土地征用则是土地使用权在集体与国家之间的转移。先看土地征用制度，虽然通过土地征用的程序并未改变土地的所有权关系，但是这种土地使用权的转移是单向的，即只能是国家对集体所有土地的使用且为公益之目的，并于使用完毕后予以归还。根据法律规定，在这一转移过程中主体之间的地位并不平等，受国家行政法的规范与约束。再看土地征收制度，根据《中华人民共和国宪法》和土地相关

法，我国土地所有权归属于国家和集体①,土地所有权的转移只有从集体所有向国家所有转变的单一路径，这一部分内容根据现行法律由土地征收制度予以规范。据此，土地征收和土地征用过程中发生的土地归属关系和使用关系的转变从法理上有其制度基础，不应再纳入土地流转的范畴予以规范。狭义和更狭义的土地流转概念基于土地使用关系的变化而产生。不过，按照我国法律对土地种类的划分，集体的土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农