【太平洋证券-2025研报】财政分析手册：何为政府预算“四本账”？.pdfVIP

宏观|深度研究报告证券研究报告

2025/1/2

财政分析手册——

何为政府预算“四本账”？

证券分析师：徐超

分析师登记编号：S1190521050001

证券分析师：万琦

分析师登记编号：S1190524070001

报告摘要

政府预算制度趋向现代化，建立“四本账”体系：改革开放以来我国预算管理的重心由赤字到收入再向支出转化，向适

应公共财政框架的方向不断演进。政府收支汇编成一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金

预算“四本账”，其中一般公共预算收支为基础，不同账本保持独立也存在统筹协调关系。

一般公共预算以税收收入为主体，支出结构反映财政发力重点：收入方面，税收收入与经济走势密切关联，在第一本账

收入中占据主要地位，非税收入虽占比较小，但特殊时期有助于熨平整体收入的波动。一般公共预算中央地收入占比较

为稳定，但结构上中央对税收收入的依赖程度更高。支出方面，一般公共预算支出涉及社会民生、经济发展等，分析一

般公共预算支出中细分项的变化有助于理解当年财政发力的重点方向。收支缺口方面，财政赤字率是衡量财政政策力度

的指标，可以通过月度数据跟进财政赤字的完成度。此外第一本账存在多重勾稽关系，中央与地方、跨财政年度及不同

账本之间均存在资金流动。

政府性基金预算以收定支，专项债及土地使用权出让相关收入为重要来源：政府性基金自求平衡，支出与收入项目一一

对应。国有土地使用权出让收入以及地方政府专项债收入是重要资金来源，特定时期还涉及特别国债的发行收入。其中

国有土地使用权出让收入与国内房地产市场走势紧密关联，专项债及特别国债是政府实施调控的重要抓手，近年来专项

债资金支持范围不断扩张，特别国债发行也步入常态化。虽然第二本账不列赤字，但可与第一本预算相结合测算广义财

政赤字情况。

国有资本经营预算占比不大，兼顾收益分配与企业发展：第三本账规模占比相对较小，收入结构上利润收入占大头。支

出方面除了支持国有企业发展，还涉及社会民生的改善，一方面资金在国企体系内部循环，另一方面部分资金被安排调

入一般公共预算和补充全国社会保障基金。近年来第三本账向一般公共预算调出的比例呈上升态势。

社会保险基金预算专款专用，财政直接干预相对较弱：社会保险基金收入涉及医疗、养老、工伤、失业等多个险种的保

费收入，此外利息收入、财政补贴收入、委托投资收益等也被涵盖在内，其使用遵循专款专用的原则，因此只进不出，

不向其他账本调出资金。其编制由社保经办机构、社保行政部门及财政部门协同完成，相比其他三本账，财政对社会保

险基金预算的直接干预效应较弱。

请务必阅读正文之后的免责条款部分守正出奇宁静致远

目录

1、渐进完善的政府预算制度

2、一般公共预算

3、政府性基金预算

4、国有资本经营预算

5、社会保险基金预算

请务必阅读正文之后的免责条款部分守正出奇宁静致远

1、渐进完善的政府预算制度

1.1国内政府预算改革梳理

图表1：国内政府预算制度的演进

资料来源：《中国政府预算改革四十年回顾与前瞻———从“国家预算”到“预算国家”的探索》，太平洋证券整理

➢系列改革陆续推出，政府预算制度趋向现代化。作为国家治理的基础及宏观调控的重要手段，财

政对于经济发展发挥支撑性作