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为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平。——张载

政策性金融与商业性金融:

对称、平行与并列的两大金融族类

白钦先

长期以来，在商业性金融和政策性金融及其相互关系的问题

上，无论国外还是国内，很少有人对此做正面的和全方位的关注

与研究。我国政策性金融在机构上的独立存在和发展，仅仅只有

十几年时间。在理论研究与认识上，长期以商业性金融为主，而

忽视甚至无视政策性金融的客观存在，且又存在许多误解、曲解

与错解，某些媒体的炒作更造成许多混乱，引起更多的疑虑，亟

需澄清与纠正。

一、政策性金融与商业性金融是具有不同性质的两大金融族

类

从理论上讲，金融业分为商业性金融和政策性金融两类，二

者是相互对称且高度地平行并列的，在资源配置主体与目标、业

务宗旨、资产负债结构、运行机制等方面也具有本质的不同。世

界近二百个民族国家和经济体的金融机构，都是由商业性金融机

构和政策性金融机构这样两大类所组成。各国立法当局也是严格

将金融类法规分为两大类：一类是针对商业性金融的一般银行

法、证券法、保险法及期货法；另一类是针对政策性金融的单一

的特殊的开发银行法、农业发展银行法、进出口银行法、住房银

行法、中小企业政策性银行法以及社会保障保险法和出口信用担

保保险法等。

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因此，政策性金融与商业性金融是一个国家和经济体中的不

可或缺的完整两翼，二者相互对称，彼此平行、并列，是相互补

充的而不是替代的，是平等协调合作的伙伴而非对立的或从属的

或竞争的对手。在当代各国经济金融体制中，只有同时存在这两

翼，才是协调与均衡的，才是稳定和有效的，否则，就将会是扭

曲的、非均衡的、不稳定的和低效的。

在金融这个大家庭里，政策性金融与商业性金融二者本质上

截然不同，主要表现为：

1．金融资源配置主体与目标不同。

在现代市场经济条件下，金融资源的配置主体，包括在微观

金融资源配置中起着基础性主导作用的商业性金融主体、在宏观

金融资源配置中起着整体性调控作用的政策性金融主体两个层

次，并力求这两者双向协调地可持续发展。同时认为，在某一特

定领域、特定地区和特定产业，即市场机制作用的盲区，政策性

金融主体要义不容辞地充分发挥主角而非配角的决定性作用。在

二者的关系上，商业性金融主体依照市场机制的正向选择是基

础，政策性金融主体的逆向选择是结果，并且是一个不断变化和

调整的动态过程。在资源配置的目标上，金融资源微观(商业性

金融)配置的效率目标是经济有效性，宏观(政策性金融)配置的

效率目标是社会合理性。

2．业务宗旨不同。

为了实现社会公平合理和持续协调地发展目标，政策性金融

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机构就不能以追求盈利或利润最大化为经营目标，而是专门为贯

彻、配合政府特定社会经济政策或意图，充当政府发展经济、促

进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具，并以此作为其业务

宗旨。当然，非盈利性并不意味着不讲财务效益(否则它必将是

“短命”的)，而是在“政策性”定义下的非主动竞争性的自然

盈利。与之相反，在经济有效性目标驱使下，商业性金融机构在

资源配置中往往呈现出趋利性强的特点，按照市场法则和比较收