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英雄者，胸怀大志，腹有良策，有包藏宇宙之机，吞吐天地之志者也。——《三国演义》

《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》的理解与适用

朱和庆、周川、李梦龙（最高人民法院）

制定背景和过程：

民间借贷，是一种广泛存在的民间资金融通活动，作为平等民事主

体之间的经济互助行为，一定程度上满足了社会融资需求，对于促

进经济发展起到有益补充作用。但由于其游离于正规金融体系之

外，自身带有混乱、无序的弊端，故在逐利动机驱使下容易发生性

异，并随之诱发一系列负面效应。近些年来，对外出借资金行

为背离民间借贷本质的问题愈加严重，一些已经脱离民间借贷个体

的、偶然的、互助式的存在模式，演化为出借人的经常性谋利手段，

并向着资本运作方式规模化发展，客观上已经形成一种未经有权部

门批准、未取得合法资质从事发放贷款业务的非法金融业务活动。

非法放贷活动不仅扰乱金融市场秩序，而且易于滋生黑恶势力，引

发各类伴生和次生违法犯罪活动，是扫黑除恶专项斗争聚焦的重点

领域之一。实践中，由于非法放贷的认定缺乏明确、统一标准，是

否应纳入刑事司法调整范围也存在较大争议，导致部分严重扰乱金

融市场秩序的非法放贷活动得不到有效打击处理，社会各界和一线

政法单位对此反映强烈。

英雄者，胸怀大志，腹有良策，有包藏宇宙之机，吞吐天地之志者也。——《三国演义》

为贯彻落实全国扫黑除恶专项斗争推进会有关精神，解决办案一线

惩治非法放贷活动面临的问题和障碍，进一步明确法律适用，统一

定罪量刑标准，提高专项斗争法治化水平，按照全国扫黑办部署要

求，最高人民法院第一时间成立了专题调研小组，经过深入调研，

在认真总结实践经验和突出问题的基础上研究起草了《意见》稿，

并以《意见》稿为基础通过召开调研座谈会、书面征求意见等多种

形式广泛听取意见，几经修改和完善后形成《意见》。《意见》经

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部会签，于2019

年10月21日向社会公布并施行。

为依法惩治非法放贷犯罪活动，切实维护国家金融市场秩序与社会

和谐稳定，有效防范因非法放贷诱发涉黑涉恶以及其他违法犯罪活

动，保护公民、法人和其他组织合法权益，在全国扫黑办的统筹协

调下，最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、司法部联合制

定印发了《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》（法发

〔2019〕24号，以下简称《意见》），自2019年10月21日起施

行。为便于司法实践中准确理解和正确适用，现对《意见》的制定

背景、主要内容予以简要介绍和说明。

《意见》共8条，主要包括以下内容：

一、关于非法放贷行为的认定及定罪处罚依据

英雄者，胸怀大志，腹有良策，有包藏宇宙之机，吞吐天地之志者也。——《三国演义》

实践中，非法放贷行为缺乏明确、统一认定标准，是否应对非法放

贷行为追究刑事责任、应对哪些非法放贷行为追究刑事责任、应以

何种罪名追究刑事责任也均存在认识分歧。为解决这些问题，《意

见》第一条第一款将“非法放贷行为”界定为“违反国家规定，未

经监管部门批准，或者超越经营范围，以营利为目的，经常性地向

社会不特定对象发放贷款，扰乱金融市场秩序”，并在此基础上进

一步明确，实施非法放贷行为达到“情节严重”程度，依照刑法第

二百二十五条第（四）项的规定，以非法经营罪定罪处罚。根据《意

见》规定，在认定非法放贷行为时应着重把握以下方面：

一是放贷行为的违法性。非法经营罪属于行政犯，需要“违反国家

规定”才能入罪。国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔

办法》第