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完善地方财政体制相关问题思考

摘要：地方财政体制的完善是目前中国财税体制改革的重点和难点之一。在论证多级地方财政体制存在必要性的基础上，分析了中国目前四级地方财政体制存在的问题，提出从政府级次和财政层次方面对其进行重新规划，并从事权和支出范围、财权以及转移支付制度三个方面对完善各级地方政府间的财政关系提出相应对策。

关键词：地方财政体制；政府级次；财政层次

公共财政体制的基本模式是分级独立的分税制体制，我国目前基本上建立了比较规范的中央政府和省级政府间的财政关系，但省级以下政府之间没有确定一个较为合适的责任和财力分配模式，地方各级政府间的财政关系还未理顺，地方各级财政还未成为真正独立的一级财政。因此，如何明确界定地方各级政府的职责范围，并在此基础上清晰界定和划分地方各级政府的事权，划分支出和收入，使各级政府都有履行自己社会经济管理职能的财力和财权，建立真正的分级财政体制成为亟待解决的问题。

一、多级地方财政体制存在的必要性

公共财政是作为为社会公众的财政，作为为市场提供公共产品的财政，建立公共财政的前提是处理好政府与市场的关系，把握好公共财政的支出范围。明确界定各级地方政府的事权，首先要明确政府和市场的边界，即在公共财政框架下哪些是政府该干的，哪些可以由市场来做，解决好政府活动范围的“缺位”与“越位”问题，在此基础上，再来合理划分各级地方政府事权。一般来说，目前，公共支出应该退出竞争性、盈利性领域，公共财政的支出范围被界定在诸如基础教育、行政管理、农村基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”的领域。

建立公共财政、履行好财政的职能必须从公共产品入手。公共产品具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性，这一特性决定了公共产品提供上的“免费搭车”和“囚徒困境”问题，难以通过市场达到资源的充分利用和有效配置，因而公共产品一般是由政府提供的，并主要通过征税为其提供费用来源。当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。

不同层次的公共产品具有不同的受益范围和不同程度的外溢性，比如说路灯具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品，但是路灯的受益范围极小，甚至仅仅局限在某个街区，外溢性较小，因而适合较低一级的地方提供。相比之下，义务教育的外溢性要强得多，表面上看义务教育的受益范围为地方区域，然而义务教育并不能给地方带来具体的经济利益，它

我国《宪法》规定，设置中央、省、市、县、乡五级政府，其中地方政府就有四级。按照多级财政“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的构造要求，目前我国这样一个四级地方财政管理体制行政开支过高、管理成本昂贵、财力严重分散、管理效益低下，主要表现在以下几个方面

1.政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任划分不清晰、不合理

我国《宪法》规定了地方政府行使的权限，但辖区是有重叠的，只有中央政府的行政辖区和经济区域是同一的，地方政府的行政辖区分工和经济的区域分工是不可能完全一致的，省级政府包括市级政府，市级政府包括县级政府，县级政府又包括乡级政府。对于各级政府共同承担的公共事务，不能根据各方受益范围和财政承受能力确定合理的分担比例，一旦涉及两级以上政府共同负担的事情便互相推托。一方面表现为省级政府过多地包揽了市县政府的责权，另一方面下级政府也承担了部分属于上级政府的事务，如应由上级负担重点建设和专门项目的配套设施费用，使本来已经捉襟见肘的基层财政变得更加困难。

2.政府间事权和财权不对称

随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，如基础设施建设、义务教育、环境保护等，因此，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权出现扩大的趋势，在某种程度上形成了事权关系调整上的正金字塔。而财权关系在1994年财政体制改革后却形成了倒金字塔形，现在我国总体的财力分配格局中央超过了50%，省里超过了10%，两个加起来超过了60%，而县、乡只占了不足20%.事权和财权的明显不对称，比如说教育，中央和省级的教育投入，主要用于高等教育，另一方面，中国的基础教育投入特别是农村基础教育投入主要由县以下包括县、乡镇、农民来投入乡政府承担。据统计在全国财政义务教育投入中，乡镇政府负担78%左右，县财政负担约9%，省负担约11%，中央只负担约2%.县、乡级财政资金总额的60%～70%要用于教育，这种分级办学体制加重了基层政府和农民的负担，同时使得农村教育的发展滞后。

3.政府层级过多加大了税种的划分困难

分税制财政体制要求各级地方政府都