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基层审计机关开展宏观服务型绩效审计的若干思考

作者：徐鹤田来源：

绩效审计是经济社会发展和民主法治推进的产物，从审计的本质和发展趋势看，也是从传统审计向现代审计转化的关键点。近年来，各地审计机关在绩效审计方面开展了积极而富有成效的探索和实践，取得了明显的成效，并积累了一定的经验，但在对绩效审计的认识及做法上仍存在一定的分歧。本文结合实务工作体会，就基层审计机关开展绩效审计谈几点粗浅的思考。

一、基层审计机关开展绩效审计的趋势和现状

审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计….注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。”审计署的五年规划表明传统财务收支审计向绩效审计转型是政府审计发展的必然趋势。近几年来，各地基层审计机关在开展绩效审计方面进行

大胆探索，绩效审计项目涵盖了全部政府性资金审计、领导干部经济责任审计、民本民生审计、投资审计等多个领域，审计成效明显。

在绩效审计取得成绩的同时，我们也清醒的认识到基层审计机关在开展绩效审计中仍存在传统审计模式深刻烙印，具体表现在：审计项目产生“拍脑袋”，组织实施低效率；审前调查不到位；审计方案重形式；审计目标不明确，审计成果心中无数；审计方法单一传统；对审计目标完成情况没有必要的评估；流程式控制方式，弱化集体作用等等。显然，这种传统财务收支审计模式建立起来的审计管理体系已不能适应审计工作新发展的要求，甚至已束缚了以结果为导向的宏观服务型绩效审计的进一步发展。

二、影响基层审计机关开展宏观服务型绩效审计的原因分析

由于基层审计机关在人员素质、绩效审计理念及思路等与开展宏观服务型绩效审计还有距离，许多审计人员思维意识还停留在传统财务收支型审计领域。具体来说，现阶段制约基层审计开展绩效审计原因主要如下：

（一）审计理念僵化，传统财务收支审计向绩效审计转型缓慢。传统财政财务收支审计以真实、合规、合法为其特点，在目前，由于我国市场经济体制尚不十分完善。会计资料虚假、不真实、违规、违纪、违法现象层出不穷。人们对真实性，合法性的要求仍十分强烈。同时，审计人员限于自身责任，对绩效审计的重要性认识不足，在实

际工作中大都满足于对会计资料的真实性，对经济活动合规、合法性的审查与判断。仅仅着眼于微观、立足于宏观的不多，审计的成果更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价。

（二）审计理论指导欠缺，基层审计机关大范围开展绩效审计受到制约。当前，我国绩效审计的理论探导尚存在一个引进来的阶段，还没有形成有中国特色，适合中国实践的理论成果。基层审计机关开展绩效审计目前既无可遵循的相关准则，也无可参照的样板，更无相对统一的评价标准，因而绩效审计的成果相对不高，其所能发挥的作用极其有限。从而严重制约当前基层审计机关大范围开展绩效审计。

（三）审计人员素质不高，基层审计机关难以满足绩效审计开展需要。开展绩效审计涉及方方面面，必须运用多学科的知识，采用多样化的审计方法及多种的审计手段。而当前基层审计人员年龄相对老化，知识层次相对较低，知识陈旧，且相对集中于财务会计的审计，基层审计机关由于受编制及人才流动性等因素影响，普遍欠缺既懂管理、通社会科学、熟法律、工程，精通计算机的复合型人才。由于审计人员审计视野相对狭窄，所以难以满足绩效审计综合性强，层次高的需要。

（四）审计结果运用平台不够，基层审计机关开展绩效审计积极性受制约。绩效审计的根本特性是服务性，它的最终目的是服务各级政府及其所属权力部门管理使用公共资源，公共资金的效益性。如果成果得不到运用，绩效审计就会成为纸上谈兵，缺乏实际意义。当前，

由于绩效审计在我国正处初级开展阶段，尚未搭建绩效审计成果运用的立体平台，审计理论界亦未对此进行比较深入的探导，由于审计结果运用平台不够，进一步制约了基层审计机关开展绩效审计的积极性。

三、基层审计机关开展宏观服务型绩效审计的几点思路

虽然基层审计在开展宏观服务型绩效审计过程中存在起点低、经验不足、方法不多等情况，但宏观服务型绩效审计是政府审计的必然发展趋势，那么基层审计机关如何开展宏观服务型绩效审计，使审计“三性”（服务性、建设性、成效性）得到充