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论行政诉讼与检察权的关系

一、修改行政诉讼法与深化司法体制改革的关系

修改行政诉讼法，又是构建社会主义司法制度的一项具体而重要的内容。因此，目前我们研究修改行政诉讼法，需要全面、客观地认识修法与深化司法体制改革的关系。

司法体制改革动因与行政诉讼困境

上个世纪末以来，我国开始酝酿、推动司法改革，基本动因是中国出现了明显的司法不公、司法腐败，导致司法公信力降低，党中央和人民群众对司法权运行情况不满意。追根溯源，司法中出现的问题，既有体制的原因，也有人为因素，还与诉讼制度不完善有关。与2012年修改刑事诉讼法、民事诉讼法一样，此次修改行政诉讼法，也是深化司法体制改革、巩固改革成果的重要步骤。为此，我们必须清楚深化司法体制改革与推动诉讼制度完善的基本动因。关于导致司法公信力降低的原因，各方面认识并不一致。有的学者认为，司法出现问题，根本原因在于司法机关和司法官员不够独立，司法权依附于党政权力。也有人认为，导致司法公信力下降的主要原因是我国司法人员特别是法官、检察官业务素质不高，执法行为不规范。还有学者认为，是因为我国推行法治的时间不长，公众没有形成信仰法治、尊重司法裁判的观念和习惯。从中国的实际情况来看，上述说法都有一定道理，又都只是说明了问题的一个方面。总体来看，地方公权力的不当干预、司法官员的能力局限、诉讼中的贪贿行为，都有可能导致司法裁判不公。正因为如此，司法体制改革才是一项系统工程，既要着眼于保障司法机关独立行使职权，又要监督其依法公正行使职权;既要着眼于提高司法官员的素质能力，又要防范司法官员贪赃枉法;既要完善司法权运行机制，又要构建科学的诉讼制度。三大诉讼由于各自的功能定位不同，导致其司法公信力下降的原因不尽相同。行政诉讼案件，关乎私权保障与公权力边界，是各种公权力交集最深的一种诉讼，也是各种公权力干预司法的重灾区。虽然宪法和法院组织法规定，人民法院依法独立公正行使审判权，不受行政机关干涉，但事实上，法院在审判保障、人员管理等诸多方面需要由行政机关提供，地方法院和本地同级政府实际上是一个利益共同体。因此，人民法院依法独立行使审判权遇到的最大障碍是在行政审判领域。我国行政诉讼制度经过二十多年的探索与发展，总体来看，法院依法独立公正行使审判权的宪法规定在行政审判中仍然经常受到挑战，立法者预设的通过检察监督维护行政审判权独立公正的制度安排依然难以有效发挥作用。在规范层面，可以通过行政诉讼解决的争议还比较有限。在操作层面，法院由于种种限制对公民、组织寻求诉讼救济的权利不能给予充分保障。

司法体制改革目标与修改行政诉讼法的目标

党中央历次报告关于司法体制改革目标的表述大同小异。十五大报告提出，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。十六大报告提出，“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”十七大报告提出，“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”十八大报告提出，“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”由此可见，党中央关于司法体制改革的目标具有很强的连续性，始终围绕强化司法机关依法独立公正行使职权的制度保障，构建公正高效权威的社会主义司法制度。具体而言，我国司法体制改革的目标是:强化司法独立、促进司法公正、增强司法公信。一般认为，司法体制改革是政治体制改革的重要突破口。政治体制改革的本质是加强对公权力的有效监督，将公权力关在制度的笼子里，让公权力服从于、服务于社会。而司法体制改革不仅要强化对司法权的监督，还要强化司法权对其他公权力的监督。行政审判的最大难题是如何排除行政权对行政审判的不当干预。因此，此次修改行政诉讼法的重要目标是保障人民法院依法独立行使审判权，使得行政诉讼的受案范围更加清晰、宽广，对行政权的司法监督更加有力、有效，公民、组织享有的诉讼权利与实体权利更有保障。与完善行政诉讼制度的总体思路相一致，行政诉讼检察监督的目标是，形成一种符合法治精神的、正常的诉讼秩序:法院依法独立公正行使审判权，法院和法官在行政审判中不受外来压力或者诱惑所影响;作为行政诉讼被告的行政机关通过依法应诉保障合法行政行为得以实现。检察监督既要防止行政审判受到不当干预，又要防止行政机关为息事宁人而无原则让步。中发［2004］21号、中发［2008］19号两个重要司法体制改革文件，把重点放在了刑事诉讼与民事诉讼而并没有直接针对行政诉讼改革提出较多的具体要求。其中一个重要原因是，行政诉讼不仅关系公民、组织合法权益的司法保障，而且是决定司法权与行政权之间关系的重要制度，行政诉讼改革点多面宽，不宜在