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我国应急管理的“一案三制”体系

应急管理的“一案三制”体系是具有中国特色的应急管理体系。“一案”为国家突

发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理

体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指

建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方

面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化

和法制化轨道。

“一案”与“三制”是一个有机结台的整体，如果把应急管理的“一案三制”体系

比喻为一架直升飞机，那么，“一案”可视为直升飞机的机体，“三制”则视为直

升飞机的前、后机翼和螺旋浆，即体制是直升飞机的前机翼(起平稳飞行作用)，机

制是直升飞机的后机冀(起平衡、协调作用)，法制是直升飞机的螺旋浆(飞行的动力)。

“一案”与“三制”相互依存，共同发展，确保直升飞机的飞行安全，起到应急救

援的作用。

1.我国应急预案体系现状

国外的应急管理一般是先有分类、部门预案，然后才有国家预案，而在我国，情况

比较特殊，一些部门(如地震、消防、抗旱等)在国务院《国家突发公共事件总体应

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急预案》(以下简称《总体预案》)出台之前已经建立起自己的预案机制，但有的部

门却没有相应的预案。《总体预案》的制定，在某种程度上能促进部门、分类预案的

建立，逐步完善国家突发公共事件应急预案体系。

1.1国家突发公共事件总体应急预案

在国务院《国家突发公共事件总体应急预案》发布之前，应急管理在我国已走过4

年的历程。2001年年初，上海市启动《上海市灾害事故紧急处置总体预案》编制工

作，经过2年的努力所完成的《上海市灾害事故紧急处置总体预案》是省级政府中

最早编制应对灾害事故的预案。2003年9月，《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》

公布。使人们进一步认识到突发公共事件管理的重要性。2003年底，国务院办公厅

开始《国家突发公共事件总体应急预案》相应的研究立项。

2004年5月，国务院办公厅将《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框

架指南》印发各省，要求各省人民政府编制突发公共事件总体应急预案。2005年1

月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过《国家突发公共事件总体应急

预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。2005年7月，国务院召开

全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工

作轨道。

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2006年1月8日，国务院授权新华社全文播发了《国家突发公共事件总体应急预案》

(以下简称《总体预案》)。《总体预案》是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突

发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的

组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。《总

体预案》的出台使得政府公共事件管理登上一个新台阶。

在此期间，各省市陆续开始按照《总体预案》及其框架指南编制地方应急预案。《总

体预案》及其框架指南已成为地方编制应急预案的模本，例如《总体预案》中公共

事件实行分类分级，分为4类：自然灾害类(7个预案)，事故灾害类(10个预案)，

公共卫生事件类(5个预案)，社会安全事件类(12个预案)；而分级分为特别重大、

重大、较大、一般4级。

从2003年底开始，在国务院应急预案工作组的统一组织指挥下，国家有关部门完成

了9个事故灾难类专项应急预案和22个事故灾难类部门应急预案编制工作。31个省

(区、市)人民政府和新疆生产建设兵团及部门针对实际情况，制订发布了有关应急

预案，大部分市(地)和一些县也已基本完成了应急预案的编制和发布。

1.2安全生产应急预案管理体系

2006年1月23日新华社发布的《国家安全生产事故灾难应急预案》是《总体预案》

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中事故灾难类突发公共事件9项专项应急预案的首项。各级安全监管部门及其他有

关安全监管职责的部门要在政府的统一领导下，根据国家安全生产事故有关应急预

案，分门别类制修订本地区、本部门、本行业和领域的各类安全生产应急预案。各

生产经营单位要按照《生