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公共财政在中国社会保障体系中的角色定位

摘要：通过回顾学术界对公共财政的讨论，得出公共财政是建立在市场失灵基础上的，以实现财政管理科学化为目标的一种财政管理模式。在此基础上，论证了公共财政在社会保障体系中居主导地位，进而提出了确立这一主导地位的对策措施。

关键词：公共财政；社会保障；市场失灵

1关于公共财政的讨论

近年来，中国政府和学术界尤其是财政学界对公共财政的讨论已经达到了白热化的程度。学界对公共财政的主要看法有4点：第一，社会主义国家的财政是“双重财政”或“双元财政”，可以具体分为公共财政和国有资产财政，实行公共财政和国有资产财政都是国家所固有的，它们具有不同的具体职能和任务，应分别对待，不能把国家财政变成公共财政。这是从财政基础理论得出的必然结论。因此，中国公共财政至少有两大特性：一是中国的公共财政要处理公共财政和国有资产财政之间的关系；二是中国公共财政的责任是在弥补市场不足和保护市场的同时还要影响和培育市场。第二，公共财政是一种与市场经济相适应的财政发展形态和模式，它是财政职能的调整和财政管理深化与资金投向的深刻变革。中国建立与社会主义市场经济相适应的公共财政，并不意味着财政要从再生产领域中完全退出而转向“吃饭财政”。恰恰相反，公共财政是应当且必须在再生产领域有所作为的。另外，中国财政逐渐转向公共财政，不会影响国有经济的主导地位。所以，中国公共财政的目标模式是：反映政府职能的转变和财政改革的深化；明确市场经济条件下财政的基本职能并为市场的有序顺畅服务；建立适应市场体制的公共财政收支体系和管理体系。第三，公共财政等价于财政。市场经济要求公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展里程所昭示的。第四，公共财政是唯心主义产物，和马克思主义财政理论在本质上是对立的。因此把坚持不断发展和完善“国家分配论”作为社会主义财政改革的正确方向。尽管如此，但它们之间并不是完全对立的。它们基本上都承认公共财政是建立在市场失灵基础上的市场经济的产物，是把财政作为一个公共部门研究的学科，是解决公共部门如何最有效地向社会提供公共产品和服务的问题。

笔者认为：公共财政是建立在市场失灵基础上的、以实现财政管理科学化为目标的一种财政管理模式。它与一般意义上的“财政”是有区别的，它具体包括以下几个涵义

实质：是一种财政管理方式或方法，特别是一种财政支出方式或方法。这是公共财政最突出的特点。一般意义上的“财政”主要研究财政收支本身问题，特别是财政收入问题，而公共财政主要研究财政支出问题、财政收支活动对经济的影响、公共部门本身经济活动的合理性及效率等。它本身就具有对财政资产进行分配和再分配的作用，并不涉及对财政本质问题的争论。因此，以马克思主义财政本质理论为依据，反对在中国实行公共财政管理体制改革是值得商榷的。

目标：实现财政管理的科学化。公共财政收支活动虽然牵涉到资金倾向流量，但基本问题不是资金问题。其更注重于资源配置、收入分配、充分就业以及价格水平稳定和经济增长。也就是说，公共财政不是注重讨论财政资源总量问题，而是注重研究在财政资源总量一定的前提下财政资源的管理问题。财政管理的科学化要求以国家为主体实现对整个财政资源的优化配置。因此，把“公共财政”和“国有资产财政”并列起来恐怕也是不妥当的。

职能：解决市场失灵问题。公共财政是市场经济的必然产物，市场经济是公共财政的充分条件。

2公共财政在社会保障体系中居主导地位

公共财政的提出使我们对政府在市场经济条件下的定位和活动范围有了更准确的认识。构建公共财政的目的在于解决政府或财政职能的准确定位问题。公共财政实质上是市场经济下的财政管理模式，其存在、发挥作用的领域是市场失灵领域，也就是说，以市场失灵为标准，凡市场能有效解决的，公共财政不应介入，凡市场不能有效解决的，公共财政应发挥其作用，这就是公共财政的界定范围。而社会保障事业正是市场失灵的一个领域。市场经济不能够有效地提供社会保障，但社会保障又是市场经济正常运行的一个外部条件，所以必须由政府来出面组织。无论从资金的筹集、使用还是监管上看，公共财政始终在社会保障事业中居于不可替代的主导地位，发挥着重要作用。这是因为

社会保障分配对象属于满足公共需要的公共产品

社会保障所进行分配的资金来源于国民收入，这部分国民收入具有公共产品的某些特性，具有较强的公共财政属性。因为社会保障的对象一般可以分为直接对象和间接对象。5严格地说，直接对象的需要是准公共需要，因此满足这部分公共需要的国民收入是准公共产品；间接对象的需要是公共需要，满足这部分公共需要的国民收入当然是公共产品。满足公共需要的公共产品只能主要由公共财政来提供。社会保障活动是一种收入和福利再分配性质的