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《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部

39号令）详解

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部39号令）详解

岳晓武雷爱先段春华王小雨

2007年9月28日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》

(中华人民共和国国土资源部令第39号)，自2007年11月1日起施行。了解修订《招标拍

卖挂牌国有土地使用权规定》（2002年国土资源部11号令）的背景，正确理解和把握39

号令的基本原则、总体内容、操作程序和重点条款，有助于更好地贯彻落实《物权法》，进

一步健全和完善国有土地出让制度，更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用。为此，

我们对《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（下称39号令）的重要内容进行了

详细解读。

一、《物权法》扩大了“招拍挂”出让和建设用地使用权设立范围，11号令修订成为

必然

2002年5月9日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（11

号令），自2002年7月1日起施行。11号令全面确立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出

让制度，明确规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或

者挂牌方式出让，前述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用

地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。11号令第一次明确了经营性用地必须

实行招拍挂出让，第一次对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统规定。11

号令确立了市场配置土地资源的制度，其核心是通过“公开、公平、公正”的市场方式确定

土地使用权人，这一既具有实体性内容又有程序性规定的部门规章一经面世，既在社会上产

生了强大的反响，被业界称为“第二次土地革命”。

随着土地使用制度改革的不断深入和土地资源市场化配置程度的不断提高，11号令在

实践中也逐渐暴露出一些局限性，需要进一步完善。比如，在招标拍卖挂牌出让范围上，11

号令只规定了商业、旅游、娱乐和商品住宅四类经营性用地必须实行招标拍卖挂牌，相对于

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各地已将工业用地纳入招标拍卖挂牌范围，11号令规定的出让范围显得窄了。另外，几年

来的土地出让实践中也发现，各地对招标拍卖挂牌出让的个别实施环节在理解上尚不够一致，

操作上尚有不规范之处。

2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）明确要

求：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”。2007年3月16日，新颁布的《中华人

民共和国物权法》全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，同时对土地使用

权出让提出了一些新的要求。一是扩大了土地使用权招标拍卖挂牌出让的范围，明确规定：

“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，

应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”；二是明确了建设用地使用权概念，扩大了建

设用地使用权设立范围，明确规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分

别设立”。为此，按照《物权法》的要求，及时修订完善11号令，十分必要。

为贯彻落实《物权法》，根据部2007年立法工作计划，国土资源部土地利用司、法规

司对部11号令实施以来经营性土地招标拍卖挂牌出让的工作实践进行了认真调研和总结，

对11号令中与《物权法》规定不一致的内容进行了修订。9月21日，国土资源部第3次部

务会议审议通过9月2