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国外非营利组织管理体制及其对中国的启示（贾西津）

中国的非营利部门正在发展之中。近年来政府机构改革和政府职能的社会化及社区建设的展

开,以及庞大的事业单位改革的开始,使得非营利组织作为公共治理结构的一部分受到越来越

广泛的重视。这个阶段的非营利部门需要大力扶持、发展、培育,也更需要澄清认识,规范管

理,建立配套可行的法律政策体制和监督机制,使之走上适合中国国情的、法制化、规范化的

发展道路,这样它们才能真正承接政府职能转换转移出的功能,完成治理结构的变革。西方非

营利组织管理体制中有一些较为共通的东西和成熟的经验,是中国在进行非营利部门管理改

革时应该注意的。本文从非营利组织的分类和法律管理体系、政府与非营利组织的关系、内

外部监督管理体制等三个方面简要阐述。

一、非营利组织的分类和法律管理体系

依据中国现行法律法规,非营利组织主要指以下三类组织:依据《社会团体登记管理条例》

(1998)在民政部登记注册的社会团体,依据《基金会管理办法》(1988)在民政部登记注册的基

金会,和依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)在民政部登记注册的民办非企业单

位。其中前两种获得社会团体法人资格,后一种视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为

主体资格。按照现行《民法通则》的规定,企业、机关、事业单位和社会团体法人四种法人

具有民法中的法人地位。没有经过民政部批准!登记取得法人地位的社会组织,被视为非法组

织。

国际上对非营利组织管理的法律框架有不同的模式。在美国,根据联邦税法501C3,在宗教、

慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个

方面,从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织,获得税收优惠。除此以外,

并没有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动,多种多样的志愿活动已经渗透在整个

社会的运作机制之中。英国非营利组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善,它们被称为“志

愿部门”,比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄,其历史可以上溯到几个世纪以前,

英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》,是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利

行为的法规。另外,有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律,用以促进这类组织的发展

和规范其活动,如日本的《非营利组织法》,南非的《特定非营利活动促进法》,德国的《结社

法》,匈牙利的《公益组织法》,捷克的《公益法人法》等等,侧重点各不一样,但其作用地位均

是使非营利组织纳入到整个法律制度体系之中。

总结国际上对非营利组织管理的法律制度框架,主要可以对中国非营利组织的法律制度建设

提供以下三个方面的借鉴意义:

第一,对公民自组织的合法性的认可。在倡导结社自由的许多国家,非营利组织进行登记和取

得法人地位是其获得税收等优惠政策的条件,但登记与否并不是组织合法性的前提。如在美

国、加拿大等国家,公民自组织被认为是公民的权利,注册与否则是可以选择的。不过,组织要

获得税收优惠,则需要经过复杂的申请、验证,只有在经过批准取得相应的资格后才能享受相

应的税收优惠。日本的《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序,

但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在,它们不具法人资格,但同样具有组织合

法性,日本众多的非营利组织都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。1998年日本颁布

了《特定非营利活动促进法》,旨在为大量以“任意团体”形式存在的非营利组织提供一个易

于获得法人资格的申请和认证机制,尽管如此仍然有许多非营利组织采取任意团体的形式。

在台湾,非营利组织的成立首先须经事业主管机构核定备案,再到法院进行法人登记,但台湾

也有大量“非法人社团”,它们由于种种原因不去法院登记,同样能合法地开展各种活动。可见,

无论是在具有悠久的结社传统的欧美法系国家,还是尊崇国家权力的大陆法系国家(或地区),

大都为拥有法人资格之外的非营利组织留有一定的法律空间,且这一空间在许多国家或地区

还有不断扩大的趋势,日本和台湾正在推进的非营利组织管理体制改革都体现了类似的趋

势。

第二,完善的非营利组织法人制度。世界上的两大主要法系,即大陆法系(又称民法法系或成文

法系),和英美法系(又称普通法系或判例法系),对非营利法人有着不同的规定。大陆法系对法

人最基本的分类是公法人和私法人,后者又分为社团法人和财团法人。基金会在大陆法系中

的地位属于财团法人,财团法人制度主要规定在民法典中,还有一些单行法规定一些特殊的财

团法人,如对私立学校!医疗机构等,有些国家有专门的法律。如日本在法律上将非营利组织细

化为许多不同的形式,有许多分别法管理,其法人形