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精读十八大报告之四：人大制度改革方向

人大的职能将继续强化；代表联络机构将普遍设立；提高专

职人大常委比例；官员人大代表比例将降低

11月8日，在胡锦涛代表中央委员会所做的十八大报告

中，与十六大、十七大一样，人大制度改革依然被列为政治

体制改革部分的首位，其内容涵盖了人大制度的政治定位、

人民民主的目标定位、人大作用的发挥、人大代表职业结构

的调整及人大的组织制度等。

——人大制度政治是“中国特色社会主义制度”的首要

内容。与以往相比，人民代表大会制度仍被定位为“根本政

治制度”；但不同的是，中共十八大把这一根本政治制度列

为“中国特色社会主义制度”的首要内容。

除了人大制度，报告概括的“中国特色社会主义制度”

还包括：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族

区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度；中国特

色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同

发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济

制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。

——扩大人民民主，强化人大作用。十八大报告提出：

“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，这意

味着各级人大及其常委会的主体地位更加凸显。此前的十七

大报告，相关表述为“支持人民代表大会依法履行职能”，

而在十六大报告中则表述为“保证人民代表大会及其常委会

依法履行职能”。

十八大的报告要求：未来五到十年，“民主制度更加完

善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一

步发挥”。这应是执政党扩大人民民主的要求，并被纳入全

面建成小康社会和全面深化改革开放的目标体系。

十八大报告指出，“要善于使党的主张通过法定程序成

为国家意志，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权

力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法

行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协

调，加强对‘一府两院’的监督。加强对政府全口径预算决

算的审查和监督。”

上述表达中，“支持和保证人民通过人民代表大会行使

国家权力”，应与十八大报告中另一段话结合起来理解，即

“更加注重健全民主制度、丰富民主形式”；而在十七大报

告中，则紧承上两句后，还有一句“拓宽民主渠道”的表述。

——降低官员人大代表比例。十八大报告关于人大制度

改革等，引人瞩目的是这样一段话：“提高基层人大代表特

别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干

部代表比例。”这是个新的目标。五年前，中共十七大报告

建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，已通

过修改《选举法》实现，并正式用于各级人大代表的选举。

改革开放以来，关于官员人大代表较多问题，一直是公

众讨论的话题。有统计数字称，全国人大代表中，党政领导

干部和官员大概占70%左右。这不利于人大对“一府两院”

的监督。

十八大报告的上述说法，侧重于改变全国人大代表职业

构成的官民比。未来五年，中国可能继续保持现有数千人的

全国人大代表规模，而人大会议的作用将不断增强，不过，

能否“充分发挥”人大的作用，仍有待时日。

——“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制

度”。这句话承接十七大报告“保障人大代表依法行使职权，

密切人大代表同人民的联系”。该举措是总结各地人大改革

的试验结果，并上升到国家层面，肯定了代表联络机构的正

当性。

过去十年中，曾经出现过人大代表设立私人工作室的做

法。这一做法有助于代表工作更加专业化，但此后却被叫停。

不过，兼职人大代表如何更好履职，行使代议职能，问题并

没有解决。十八大报告中提出“在人大设立代表联络机构”

应着眼于解决这一问题。

目前，全国人大常委会在省级人大常委会代表联络工作

部门设立了全国人大代表联络处，承担全国人大代表的联络

工作，根据本选举单位选出的全国人大代表人数，确定一至

数名工作人员，为代表开展活动、履行职责提供专门的服务。

代表联络处的业务工作接受全国人大常委会办事机构指导，

工作经费由全国人大常委会办事机构补助。一些地方人大也

效仿这一做法，加强了代表联络机构的组织和制度建设。

《代表法》第四十条明确规定，县级以上的各级人大常

委会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服

务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。人大常委会要

按照法律的这一要求，建立健全为代表执行代表职务提供服

务保障的办事机构和工作机构，特别是代表联络机构。