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《中国证监会行政处罚裁量基本规则》立法说明

规范行政裁量权是推进法治政府建设的关键一环。为进一步

规范中国证监会及其派出机构行政处罚裁量，统一执法尺度，增

强裁量公开性与可预期性，实现裁量公正，中国证监会根据《中

华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）《中华人

民共和国证券法》（以下简称《证券法》）《中华人民共和国证券

投资基金法》《中华人民共和国期货和衍生品法》（以下简称《期

货和衍生品法》）等法律、行政法规，起草了《中国证监会行政

处罚裁量基本规则》（以下简称《裁量规则》）。现将有关情况说

明如下：

一、《裁量规则》的起草背景

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化

改革、推进中国式现代化的决定》中强调要“完善行政处罚等领

域行政裁量权基准制度”。2021年修订的《行政处罚法》、2022

年国办印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作

的意见》（以下简称《国办意见》）就制定行政处罚裁量基准提出

相关要求。特别是在2019年修订的《证券法》、2022年出台的《期

货和衍生品法》大幅提高对证券期货违法行为处罚力度的形势

下，用足用好法律赋予的行政处罚权，切实做到标准统一、梯次

合理、公开透明，对于规范行政执法，稳定市场预期，维护公平

正义具有重要意义。

在系统梳理近年行政处罚实践、广泛调研听取各方意见建

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议、充分借鉴国内外成熟经验的基础上，中国证监会研究起草了

《裁量规则》。

二、《裁量规则》的主要内容

《裁量规则》共二十五条，主要包括以下内容：

（一）关于裁量阶次和裁量情节

按照《国办意见》有关裁量阶次的规定，对应设置了“不予

处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”

等六档裁量阶次（第五条）。关于各档阶次间的裁量幅度，为适

应不同类型案件的裁量需要，增强制度的包容性，按照“法定最

低罚款金额—30%—60%—法定最高罚款金额”+以此为基础上下

浮动十个百分点的方式作原则性规定，具体标准在类案裁量指引

中明确。对依法应当采取证券、期货市场禁入措施、暂停或者撤

销相关业务许可、给予买卖证券等值以下罚款等行政处罚种类

的，参照前述原则在法定处罚幅度内分三档，并结合类案行为特

征、主观恶性、客观危害等因素，妥当划分裁量阶次。（第六条）

关于各裁量阶次的具体适用情形，按照《行政处罚法》的规

定并结合行政处罚实际，作适当细化。例如，违法行为轻微并及

时改正、没有造成危害后果的，不予处罚；违法的自然人死亡，

或者违法的单位被撤销、注销的，免予处罚；主动采取补救措施，

消除违法行为危害后果的，减轻处罚；主动减轻违法行为危害后

果的，从轻处罚；严重违反市场公开公平公正原则，影响资本市

场秩序稳定，可能引发金融风险、严重危害金融安全的，从重处

罚。（第七条至第十一条）

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（二）与裁量相关的其他制度安排

一是关于共同违法人的处罚规则。确立“先整体认定后区分

处罚”的裁量规则。两个以上当事人共同实施违法行为的，先将

所有当事人作为一个整体认定主观过错、违法行为和违法所得，

再明确当事人各自承担的没收违法所得、罚款的金额。（第十四

条、第十五条）

二是关于单位直接责任人员的处罚规则。吸收既有规定和实

践做法，从单位违法案件中责任人员在违法行为中所起的作用、

职务及履行职责情况、知情程度、知情后采取的行动等方面，综

合分析认定单位违法案件中责任人员的责任大小和处罚幅度。

（第十六条）

三是关于多次违法的处罚规则。明确了“多个独立违法行为

累计处罚”的基本规则。当事人有多个独立违法行为，均给予罚

款的，罚款数额累计计算。（第十七条）

四是关于新旧法律选择适用的规则。在明确“从旧兼从轻”

适用原则的基础上，规定违法行为始于法律、行政法规、规章修

改生效之前，终于修改生效之后的，适用新的规定进行处罚。（第

十八条、第十九条）

五是关于主要负责人批准或者集体讨论。对情节复杂或者重

大违法行为给予行政处罚的，应当经负责人集体讨论决定。此外，

根据《国办意见》精神，适用《裁量规则》可能出现明显不当、

显失公平，或者客观情况发生变化，需要调整适用的，应当经中

国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。（第二十条）