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交通大建设亟待金融服务模式创新

2009年，为应对金融危机，中央作出进一步扩大内需进经济增长的决策部署，把加快交

通运输基础设施和民生工程建设作为扩大内需的重要举措，既注重投资拉动，又注重民生工

程；既注重有效扩大投资，又注重有利于扩大消费；既注重进经济增长，又注重推动结构

调整；既注重拉动当前经济增长，又注重增强经济长期发展后劲。这是加快交通运输基础设

施建设的又一次重大历史机遇。

中央实施的政策措施中，包括加快高速公路、农村公路、机场、邮政设施建设和灾后交通基

础设施恢复重建。加快基础设施建设，资金筹措是关键，也是难题。中央增加的国债资金和

预算内资金投入，是政策性和引导性资金，交通运输基础设施建设资金需求有较大缺口。传

统的融资模式已不能满足交通运输大发展的需要，金融服务模式亟待创新。

一交通建设投融资体制改革

（一）我国交通投融资体制改革的历程

交通运输业是国民经济的基础部门，长期以来其基础设施的建设主要由国家政府投资。经济

发达国家的发展经验表明，在工业化过程中，大都经历了一个对交通运输业大量投资的阶

段，这期间用于发展交通运输的投资占有较高比重，从而形成超前发展的强大的综合交通运

输体系，为工业现代化和经济腾飞创造了先决条件。

改革开放初期，中国交通投融资建设基本上由国家拨款，国家投资占80%以上，仅有少量的

自筹资金，筹资渠道单一，资金短缺严重。20世纪80年代以后，国家投资大部分转为“拨

改贷”，并积极引进外资，鼓励地方自筹等。从资金来源的绝对数看，公路和水运在交通系

统固定资产投资中，1985年自筹资金超过国家投资，1986年国内贷款超过国家投资，1993

年利用外资超过国家投资，投资主体逐步走向多元化；铁路和民航在投融资体制方面尽管作

了一些改革，也取得了一些成就，但基本上仍以政府投资为主，其他资金来源为辅。目前，

中国交通运输业基本上形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、引进外资”的投融资局

面。

改革开放以来，中国交通投融资发展的历程大致可以分为三个阶段。

1.1978〜1985年

改革开放伊始，全党把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，我国采用经济手段管理投

融资（主要是国家政府投资），实行投融资体改革。在这一阶段，中国交通运输业将交通

运输基础设施的建设作为突破口，逐步建立起较为稳定的财政来源。当时仍以政府拨款为

主，极少部分实行有偿投资（银行贷款），并开始尝试引进外资进行交通运输业的建设，主

要表现在积极推广和实施“合同”、“承包”和“拨改贷”，同时在利用外资方面也进

行了大胆的尝试。

这一时期，采取的很多措施都是针对传统计划体下所表现的明显弊端，进行试探性改革，

但交通投融资体中两个核心问题基本没有触及：一是该体仍以政府高度集中为特征；二

是决策者的责任仍未确立。

2.1986〜1997年

20世纪80年代中期开始，中国交通投融资体进行了市场取向的一系列改革，经过10多

年的发展，公路比重不断上升，水运、民航也有相应的发展。在此期间，中国政府对此作出

一系列政策予以引导和扶持。

1986年，国务院颁发了《关于鼓励外商投资的规定》，实行全方位对外开放和鼓励外商投

资；同年6月，国务院批准了国家计委《关于投资管理体的近期改革方案》，标志着中国

投融资体改革形成了第三次高潮。该《方案》指出：“一般性的建设投资，放给企业或市

场，重大的长期性的建设投资，必须依靠国家计划调节，但要建立中央和地方的分工负责

，以及投入产出挂钩的投资包干。”按照“以计划经济为主，市场调节为辅”的原则，

逐渐实施计划与市场投融资双轨。1996年8月，国务院正式颁布了《关于固定资产投资

项目试行资本金度的通知》，从1996年起，对各种经营性投资项口，试行资本