公平与资源双约束下地方政府何以改善弱者福利——基于服务类社会救助的多案例研究.pdf

求宝2025年第期社会治理研究

郭忠兴，王彬.公平与资源双约束下地方政府何以改善弱者福利：基于服务类社会救助的多案例

研究.求25(1):60-77.

公平与资源双约束下地方政府

何以改善弱者福利

基于服务类社会救助的多案例研究

郭忠兴，王彬

（南京农业大学210095)

公共管理学院，江苏南京

摘要：社会救助作为帮扶弱者的基础性制度安排，在执行过程中面临着维护公平与资源短缺

的双重约束。如何在双约束下追求弱者福利最大化是社会救助高质量发展函待解决的难题。基

于弱者福利最大化理念，结合分配正义原则与整体性治理理论，构建双约束下地方政府改善弱者

福利的解释框架，并深入剖析多地服务类社会救助创新案例。研究发现：在服务类社会救助探索

中，地方政府根据公平与效率的差异作用组合，形成了公平优先型、效率优先型、同步提高型等3

种发展路径。分层分类与整体智治是双约束下地方政府改善弱者福利的重要机制。在此过程

中，通过以线分层满足底线福利需求、以层分类实现边际效用趋近，保障阶层间公平与阶层内公

平；通过数字赋能降低供需双方交易成本、圈层动员整合多元救助力量、标准建设规范公权力与

兼顾私诉求，实现有限政府与有限目标。

关键词：社会保障；社会救助；弱者福利最大化；分配正义；整体智治；整体性治理；公平约束；

资源约束

中图分类号：C913.7;D035文献标志码：A

一、问题的提出

保护弱者权益既是社会正义的重要体现，也是地方政府长期关注的民生问题18。社会

救助肩负着兜底保障民生、促进社会公平、维护社会稳定的时代使命，是国家和社会对于陷

人生活困境的群众、为维持其基本生活而免费提供各种形式救助的制度，是现代社会保障体

收稿日期：2024-11-04

作者简介：郭忠兴（1971一），男，山东营县人，管理学博士，南京农业大学公共管理学院教授、博士

生导师，主要从事公共政策与农村发展研究；王彬（1996一），男，安徽天长人，南京农业

大学公共管理学院博士研究生，主要从事贫困与社会救助研究

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公平与资源双约束下地方政府何以改善弱者福利

系的重要构成部分。然而，若社会救助无限制地追求公平，则会催生出福利过度陷阱，即社

会救助“用力过度”，严重超越分配理性的边界，社会资源难以提供有效支撑；反之，国家仅重

视经济发展而忽视社会公平，则会出现资本至上陷阱，即社会救助“绵软无力”，应得到扶助

的弱者被忽视，社会保障漏保、错保等问题频发，直接增加了社会不稳定因素[2]。因此，地方

政府如何在有限资源约束下提供公平的救助服务，成为影响社会救助高质量发展的重点

议题。

弱者福利最大化是政府开展社会救助工作的基本理念[3]。同一时期的不同贫困对象以

及同一贫困对象在不同时期的需求不尽相同。而传统社会救助方式侧重于现金补贴或物资

救助，这在一定程度上忽视了弱者的真实需求，遗漏了相当数量的特殊困难人群，致使这部

分贫困者感知到受益不充分或分配不公平。同时，在救助主体方面，呈现政府人员“过度忙

碌”而非政府组织“无处着力”的场景，这无疑是一种资源浪费[4。针对传统社会救助存在的

问题，2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意

见》5]，提出“积极发展服务类社会救助”，为地方政府明确了改革方向。近年来，各地政府主

动创新，相继开展服务类社会救助的探索工作，形成了上海市静安区“全周期”服务类救助、

南京市栖霞区“分群分级”服务类救助、贵阳市观山湖区“三精准”服务类救助等先行先试经

验。从实践效果看，多地救助改革成效明显，弱者福利水平和资源整合力度均得到强化。基

于中央引导与地方实践，为何同处于双约束下，发展服务类社会救助却能实现弱者福利最大

化的愿景目标？有何基本推广路径？这些问题有待学界深人研究。

梳理相关文献发现，既有研究在地方政府改善弱者福利的问题上仍存在诸多优化空间

其一，对弱者福利最大化的内