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中指丨两部门联合发文，明确专项债用

于土地储备的多项细则

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两部门联合发文，明确专项债用于土地储备的多项细则

3月11日，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地

储备有关工作的通知》（自然资发[2025]45号，以下简称《通知》），从明确发债要求及资

金使用主体、完善专项债申报审核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格监督管理等四个

方面进行了详细说明，更好支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌

回稳。

原文链接：/202503/2881825.html

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【中指解读】

第一，明确发债要求及资金使用主体，资金优先用于存量土地。

本次《通知》主要强调几个方面：

一是申请专项债的项目须纳入土地储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中有

对应的标识码；

二是，要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土

地储备项目也应纳入土地储备计划；

三是，明确土地范围，2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围；

四是，专项债资金要专款专用、封闭管理。根据2018年《土地储备资金财务管理办法》，

土地储备资金使用范围包括征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和

拆迁补偿费用等。

第二，完善专项债券申报审核流程，优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风

险低的项目。

《通知》强调优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目，明确提出

要编制并审核项目实施方案，论证项目实施方案的可行性、合规性、合法性，并详细列出具

体要求，有利于指导地方更好地落地相关举措，论证的内容包括：

一是纳入收回收购存量闲置土地清单情况；

二是项目实施主体纳入全国土地储备机构名录情况；

三是纳入土地储备计划情况；

四是土地权属（是否存在抵质押、查封等情况）；

五是项目融资收益平衡情况等。

同时，强调加强自然资源部门与财政部门的信息互联互通。

针对非“自审自发”试点地区，《通知》明确财政部、自然资源部审核把关通过后，“省

级财政部门择优安排发行”。在专项债资金有限的情况下，收回收购存量闲置土地以增量价

值为原则，才能更好地促进房地产市场进入新循环，而聚焦核心城市或区域的项目更能产生

增量价值，本次要求省级部门择优安排发行专项债，灵活统筹资金，或有助于引导资金向优

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势地区倾斜。

针对“自审自发”试点地区，本次进一步明确土地储备项目经省级人民政府审核批准后，

省级财政部门即可组织发行专项债券。【“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、江苏

省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、

广东省（含深圳市）、四川省，河北雄安新区】

根据中指监测，截至3月10日，全国各地公示的拟使用专项债收回收购存量闲置土地

的总量已超300宗，拟收储价格约500亿元，涉及广东、四川、吉林、江西等省，其中2月

底广东已经发行超300亿元专项债用于回收存量闲置土地，预计接下来已经公示项目的省

份将进入土储专项债发行阶段。

第三，做好资金和收益的综合平衡，以单个土地储备项目为单位，确保资金平衡。

《通知》继续强调“用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目”，明确

“一个土地储备项目由单个或多个地块组成”“专项债资金可在同一储备项目内不同地块之

间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡”，以储备项目为单位

而非单个地块，要求资金平衡，增加了地方政府可调整的空间，有利于地方政府根据不同地

块的特点，灵活、合理地安排土地收储。2月底，广东发行的专项债中，珠海涉及4个项目，

覆盖13宗地块。

另外，本次提到“合理确定专项债券用于土地储备的发行期限”，没有限定具体期限，

也给予更多灵活性。

表：珠海第一批申报专项债收购存量土