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中国旧城改造典型案例分析——上海市的更新

上海城市更新历程

上海是中国最早开启现代化城市建设的城市之一。自1843年开埠后，到20世纪90年代的浦东大开发，乃至现在，一直处于城市更新当中。

上海城市更新历程大致可以分为3个阶段：第一个是1843年开埠后至新中国成立期间。该阶段的城市更新主要是由帝国主义殖民者主导，进行了类似西方近代化的城市建设，改变了上海原来以农业为主的局部区域的建筑风貌；第二个阶段是新中国成立初至90年代，城市根底建设和工业化是主流，该阶段的城市更新以根底设施建设、居民住房改造为主；第三个阶段是90年代至今。该阶段比拟重大的举措如浦东大开发、市区工业外迁、市中心人口外迁，城市更新主要表达在旧工业区、旧商业街、旧居民区的改造和升级，以及浦东新区的改造建设等等。已完成的城市更新工程中比拟典型的如太平桥石库门更新工程、世博园片区升级改造工程等等。城市更新迭代进程有着从福利主义逐步走向综合价值取向，上海的城市更新同样也历经了这一系列变化。

图表城市更新模式迭代特征

数据来源：中投参谋产业研究中心

上海改造更新模式

上海是典型的政府主导型城市更新，也是目前国内大多城市采取这种方式，政府在其中充当主导角色，拆迁主要由政府或政府授权的主体进行实施，拆迁完成后，土地收储，在公开市场进行招拍挂。对于居民区改造而言，根据不同的工程情况、地域特色所采取的城市更新方式，主要有五种模式：保障房基地、政府搭台招标、市区联动招拍挂、政府房屋回购、宅基地置换等模式。其中对于具有竞争力、改造溢价高的工程，主要采用政府的搭台招标以及收储招拍挂模式。从更新流程上看，从区域评估、到实施方案，最后纳入土地出让合同的过程中，强调全生命周期管理，突出政府的把控能力。

图表上海城市更新主要模式

数据来源：中投参谋产业研究中心

上海旧城改造案例——中远两湾城

旧居民区的改造源于工业化、城镇化开展迅速，生活设施故而滞后。启动于1999年的中远两湾城是一个典型案例。这个工程以“两湾一宅”为基地，是历史遗留下来的上海市区最大最集中的危棚简屋集中区。中远拿下这一工程时采取的还是毛地出让模式，拆迁等工作全部由开发商运作，拆迁启动资金较大。

中投参谋发布的《2017-2021年中国旧城改造深度分析及开展规划咨询建议报告》认为，对于旧居民区改造要兼顾多方利益，达成多元合作方可推进更新速度。首先，保持市场稳定性，引导交易市场化；其次，因地制宜，开展社区规划设计。对于棚户区，尽量改善根底设施，有针对性的进行规划，缩小单元尺度，鼓励分散式的区块改造方案；最后，急需关注并解决资金缺口的问题。根据2015年发布的《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套根底设施建设有关工作的意见》指出，2015年全国方案改造各类棚户区住房580万套，假设按每户50平方米、3000元/平方米的建安本钱计算，2015年的改造资金就超8000亿元。而财政部下拨的2015年保障安居工程专项资金仅1243亿元。巨大资金缺口意味着：一方面，地方政府在加大各级财政支持力度、支持发行企业债用于棚改等措施的同时，亦需要通过如工程收益债券、REITs、公私合作的PPP模式等创新的融资方法，引入更多的社会资金。另一方面，还要建设快速审批通道，实现规模化的高效棚改，提高资金效益。

图表旧房改造利益驱动及多方合作模式

数据来源：《都市旧城区改造的多方合作共赢模式》，中投参谋产业研究中心

图表上海中远两湾城工程改造

数据来源：中投参谋产业研究中心