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信访视角下的中国法治现状

行政法学院2005级申诗炜

[摘要]当下，随着“信访洪峰”的反复出现，关于信访这项制度的讨论热度也持续走高，社会各界对此表现出广泛的关注与积极的思考，这无疑是好的。但是，当许多人在绞尽脑汁地苦思如何完善该项制度以便摆脱政治危机之时，他们似乎同时忽略了信访的本身的定义与实质。事实上，如果把现在的信访制度说成是走了弯路的话，那么忽略掉定义与实质的思考及建议只会让我们政治的现实越走越偏。本文试从探究信访的本意出发，力求给信访这个概念一个准确的定位，然后分析信访曲解的原因，再探究制度改革的出路。

[关键词]信访扩张行政权宪政

随着当前在国家与个人生活的各个领域崇尚与人类现代文明接轨的洪流之下，我们的民族存在着的先天性的不足日益暴露。用现今的眼光审视，建国初期创设的这一套政治制度似乎也与我们追求的现代民主法治文明相背离。随着经济发展和公民权利意识的觉醒，中国社会出现了不同利益集团的冲突，酿成了新的社会危机。

从2003年起，中国出现了自上世纪70年代末“拨乱反正”之后又一次的信访高潮，不仅是上访群众批次、人次的增加，更为严重的是信访群体的组织化和愈加激烈的抗争，一次次的群体性事件使得上访成为威胁社会稳定的一个重要因素。由此可见，信访制度就是在当前社会背景下，现有政治制度突显弊端的一个视角。本文将从这个角度探讨当前中国政治制度的构建和法制现状。

一、信访本义与现实中外延的扩张

2005年颁布的《国务院信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”按此理解，信访应当是一种行政性的补充救济制度。所谓行政性，是指它的主体一方是行政机关，因为行政机关是与民众关系最为密切的权力组织，相对与立法机关和司法机关而言，更强调效率，能更有效、及时地依据公民反映，纠正实施行政行为时的错误，弥补漏洞，将损失降到最小；而补充性，针对的是对复议、诉讼等司法救济的一种补充，因为再科学的制度也不可能造就完美无缺的权力系统，处理所有的社会问题。在信访的条件下，信访人与政府之间的关系类似于民法中在诉诸法律之前的双方平等协商。信访的这些特点，决定了它实际上在世界范围内是广泛存在的。

如果信访单纯地按照这种制度设计推行下去，是不会出现任何问题的。但是现在信访的概念却大大超出了这个范围。信访的对象已经不只是政府及其工作部门，而转为所有的国家权力机关，甚至包括了司法上的申诉、向纪检监察部门投诉等向国家权力机关寻求公正的行为。在现阶段，这种广义的信访已经不只包括求权类，同时包含了通过此种途径参与政治活动的参政类和针对已生效判决不服的诉讼类。正是因为行政权力在信访领域对司法权、立法权的侵犯，使得行政权力过分膨胀，以至信访背离了其设立的初衷。现在的信访机构变成了解决矛盾的主要机构，这本身就是一个有违法治精神的不正常的现象。当然，这种广义的信访和我国的法制状况是相吻合的，一边是社会快速的发展并不均衡，各方面矛盾的不断涌现，公民权利意识的逐步提高，另一边由于权力过于集中，法治下的分权并未落实到实处，人们在信访的时候常常没有一个明确的投诉对象，而是到很多国家机关投诉。所以信访会在现阶段成为一个亟待解决的极具中国特色的社会问题。本文也只就超出权限的政府部门的信访展开讨论。

二、信访发展扭曲的原因

信访现在之所以成为一个严峻的社会问题，是有着深刻的原因的，也是极具时代特色的。笔者不愿再就残酷的社会现实再做更多的阐释，只是试着从纷繁杂沓的现状中抽象出信访发展到现在这种局面的原因，希求能够找到问题的症结，从而使我们的社会更加和谐，我想这也符合我们当今时代的主题。

（一）经济发展不均衡，中国正在形成一个多元化的社会。贫富差距过大，区域经济发展不协调，这给我们的社会增加了许多不稳定的因素。不同的利益集团有着不同的利益诉求，相互之间的矛盾冲突也随之增多。

（二）法律、政策制定的不合民心。首先，人民代表大会并未发挥其在指定法律过程中应起到的作用，一方面人大代表的选举上难免是流于形式的，许多人大代表并不真是人民意志的体现，人大代表也不能完全的代表人民，更不用说将人民的意志加以表达；另一方面，在法律的制定过程中，并没有征求人民的意见，与现实的状况是相去甚远的，并不具有实施的可能性，后果只能是侵害到群众的利益。于是，公民的政治参与得不到满足，意志得不到表达。其次，各项行政法规，规章以及决策的制定同样是缺乏可操作性的。尤其是一些地方政府部门片面追求经济利益，不注重社会各方面的协调发展，盲目搞起形象工程、政绩工程，甚至腐败和官僚主义盛行，劳民伤财，群众苦不堪言，于是只能寄希望于赋予当地政府权力的更高一