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零基预算理念与绩效管理的协同探讨

摘要：零基预算是缓解收支压力、深化预算改革的重要手段，而绩效管理是提高资金使用效益的内在要求。促进零基预算理念与绩效管理协同，构建以绩效为导向的零基预算管理模式是提高预算编制科学性和预算执行有效性的内在要求和有效途径。文章对零基预算理念与绩效管理的协同进行了探讨。

关键词：零基预算绩效管理协同路径

党的二十届三中全会提出要深化零基预算改革，这对财政管理效率、监管环境和管理基础要求较高，而随着经济社会发展和国家治理能力的提高，在财政收支紧平衡的背景下，零基预算成为缓解收支压力、深化预算改革的重要手段。2018年全面实施预算绩效管理以来，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提出明确要求，为实行零基预算奠定了基础。积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，全面实施预算绩效管理，提升资金使用效益，落实过紧日子要求，集中财力办大事是现阶段预算管理的重点。

一、协同是深化零基预算改革的要求

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确了运用零基预算理念打破支出固化僵化格局的要求。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确了深化财税体制改革在预算改革方面的任务，包括健全预算制度、加强财政资源和预算、加强公共服务绩效管理、强化事前功能评估、深化零基预算改革等，对预算管理提出了要求。

（一）通过协同管理，推进资金统筹整合

零基预算有利于控制预算规模，通过项目的进出打破支出固化格局。在财力规模和预算平衡的基础上，建立节约型财政保障机制，落实习惯过紧日子的要求，保障对重点工作的财力支持。同时关注资金使用效益，优化预算支出结构，集中财力办大事。通过清理低效无效的财政支出，结合成本效益分析重新评估项目，清理政策到期、目标完成或不再具备执行条件的项目，打破传统预算的基数依赖，有利于推进财政资金的统筹整合。

（二）通过协同管理，健全项目库管理

项目库是零基预算改革中重要的基础，通过项目库管理分配好预算，体现项目的层级化，体现管理逻辑，形成功能化的项目全周期管理而不仅是项目列表。

项目按照支出性质分为人员类、运转类和特定目标类，所有支出均以项目载体纳入项目库管理，未纳入的项目一律不得安排预算。项目实行分级管理，一级项目结合单位职责和管理需反映实施的具体工作事项；二级项目分项细化反映工作事项的具体内容；三级项目需列明每项工作内容的具体经费预算情况。全生命周期管理要求项目库与预算管理各业务环节的数据相互衔接，动态反馈项目储备、审核及预算编制、调剂和执行、决算、结束和终止等情况。

（三）通过协同管理，强化预算各方责任

零基预算自下而上的编制特征决定了基层预算单位在预算管理中的重要地位，对于预算单位主体责任的强化，增强了单位对于绩效目标的认同感和明确性。同时自下而上的编制方式可以加强单位间的沟通协调，推动预算编制理念和方式的改变。对预算和支出责任的落实会调动支出单位的积极性，提高自我管理的效果。零基预算要求项目按轻重缓急排序，在流程上要求预算分配要完善审核依据并提高审核质量，包括对各项支出的必要性、合理性和效果审核，落实预算分配责任。此外，零基预算没有基数的影响，有利于各监管方履行对预算的审核和监督责任。

（四）通过协同管理，提升预算资金使用效益

零基预算要求削减低效无效的支出，以零基预算理念为引导，运用成本效益分析等方法优化支出结构。重新评估、项目审核机制是零基预算的重要内容。重新评估一是单位的自我革命，从预算评审、事前绩效评估开始到执行中的预算执行监控，再到时候事后绩效评价、各类监督结果，都要纳入预算考量。二是跨部门的政策和项目横向协同，压减“重复、重叠、碎片化”的政策和项目，增强对重大政策的保障能力，深化绩效管理。完善的项目审核机制能够合理分配有限的资源，大幅提升预算资金使用效益，是零基预算的重要内容。

二、协同是实施预算绩效管理的要求

要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，要从三方面全面推进实施预算绩效管理。

（一）深化全方位绩效管理

深化全方位要求将各层级收支全面纳入绩效管理的同时，按照部门职责——中期规划——年度目标——重大任务——重点项目——人财物配置的逻辑链条梳理预算的绩效关联性。衡量单位整体及核心业务实施效果，全面设置单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标，推动提高单位整体绩效水平。除此以外，要将政策和项目全面纳入绩效管理，综合衡量预算资金使用效果。

（二）深化全过程绩效管理

深化全过程是夯实预算绩效管理的基础，是提高资金分配效率和提升管理效能的要求，通过管理预算执行的质量，提质增效，强化绩效目标管理，形成积极的循环。要将绩效目标作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核。深化全过程要求建立事前绩效评估机制，事中