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财政监督视角下PPP项目规范运作研究

作者：王修武杨学平马伟沈权

来源：《财政监督》2021年第5期

王修武杨学平马伟沈权

【摘要】PPP事关重大投资和公共服务，项目能否规范运作直接决定项目实施质量，影响

地方经济社会发展，财政监督作为国家治理手段，可有效防范PPP项目风险，促进项目平稳运

行。开展PPP全过程财政监督，以项目适用性审查、“一方案两评价”编制、项目采购、履约

监管、财务投资决算、年度财务审计、绩效管理、中期评估等关键环节为抓手，开展日常监督，

可有效落实财政对PPP工作的监管职责，做到问题早发现、早处理，规范项目运作，管控项目

风险，实现PPP高质量发展。

【关键词】财政监督PPP项目财务审计绩效管理

PPP是创新公共服务供给机制、转变政府职能、实现国家治理现代化的重要举措，党中

央将财政定位为国家治理基础，财政监督工作也上升至国家治理层面加以定位。PPP属重大财

政事项，财政对PPP实施监督是履职尽责行为，开展PPP全过程财政监督是发挥财政职能、促

进地方经济社会发展的重要保障。实施PPP全过程财政监督，实现监督前移，有利于项目风险

管控。财政部门应落实PPP工作的监督职责，树立问题导向，按照PPP“规范运作、诚信履约、

高效服务、阳光运行、绩效优先”的要求，对监督发现的重大违规问题及风险依法依规及时处

置和化解，促进项目规避风险、规范运作、平稳运行，确保PPP高质量发展。

一、项目识别论证阶段监督

PPP项目识别论证阶段财政监督核心是源头把控，科学遴选和筛选项目，并对计划开发项

目开展必要的前期工作，防止项目上马后难以落地。

（一）项目发起及筛选监督

一是监督项目适用性，防止泛化运用范围。政府无提供义务、运营弱化以及纯商业化项目

不得以PPP模式实施，优先选择有稳定现金流、前期基本建设程序完备、实施方案成熟的项目。

二是监督项目必要性，防止受市场主体干预盲目上项目。优先发展基础设施补短板、经济社会

发展需求迫切的项目，并对备选项目进行公示，征求公众意见，同时组织专业机构对公众需求

进行分析，通过财政监督职能实现参与式预算真正渗透到预算编审过程中。三是监督项目行业

布局均衡性，兼顾公众多样性需求，统筹协调发展，防止把地方有限的财力集聚投资在某一个

领域导致地方基础设施出现新的短板。

（二）项目前期程序履行监督

对计划开发的PPP项目，监督实施机构按要求准备相关前期资料。项目内容存在新建、改

建、扩建工程且政府有资本金注入的项目，按照政府投资管理，履行项目建议书批复、项目选

址及用地预审、可行性研究报告批复、编制初步实施方案等程序；政府无资本金注入的新建、

改建、扩建项目按照企业投资管理，实行核准或备案制度；存量项目进行资产评估。

（三）物有所值评价监督

监督物有所值评价是否存在形式化、程序化、简单化等问题，有没有发挥出其应有的作用。

物有所值评价应注重PPP项目自身方案设计，评价指标体系和赋分权重应体现项目特性，通过

遴选专业化水平高的咨询机构和评审专家，让物有所值评价真正发挥决策咨询作用。

（四）财政承受能力论证监督

PPP项目财政支出责任主要包括项目因政府注资而产生的支出、运营期政府直接补贴、

因风险分配导致的或有支出及项目政府配套产生的支出等。科学规范地开展PPP项目财政承受

能力论证是有效防范和控制财政支出风险的重要手段。从财政监督视角看，主要是防止论证工

作形式化，要扭转以通过性为目标的思维定式，以严谨负责的态度，管控财政风险。重点防范

论证中虚增地方一般公共预算支出基数、故意漏算项目政府支出责任、对项目风险识别重视不

够等行为。

二、项目准备阶段监督

项目准备阶段主要是对通过物有所值评价和财政承受能力论证计划列入开发的项目进一步

完善实施方案，为项目采购作准备。财政监督重点是项目实施方案审核程序以及实施方案内容

的合法合规和合理性。

（一）实施方案审核程序监督

1、监督造价是否审核。PPP项目采购社会资本前一般处于可研阶段，项目投资估算是控制

项目概算、预（决）算的控制性指标，可研是项目实施方案编制基础。实施机构通过造价咨询

对项目实施方案开展造价审核，可以督促项目规划方案编制进一步深化、细化，以便审核项目

造价编制的准确性，把控项目建设成本。

2、监督财务指标是否复核。实施方案财