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/2016年/1月/27日/第006版

学术纵横

浅谈PPP项目审计应关注的六个重点

审计署驻济南特派办刘孝松

PPP(Public-PrivatePartnership，公私合作或公私合伙)融资方式最早出现于20世纪90年代，

是指政府与民营机构签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施或其

他公共服务设施，并向公众提供公共服务。党的十八大以来，国务院及相关主管部门积极鼓励通

过PPP方式盘活存量资源，并运用政府投资支持社会投资项目，逐渐成为我国重点领域投资项目

的重要方式。

PPP模式有三大特点:一是融资，PPP项目以合作项目为主体，根据项目的预期收益、资产规

模以及政府能够给予的扶持力度等情况来安排融资规模，通过项目经营的直接收益和政府扶持所

转化的效益来偿还贷款。二是风险分配，PPP项目投资期限长、金额大，不确定因素多，需要面

对很大的风险。为保证PPP项目的成功实施，必须在政府部门和民营机构之间合理界定和分担风

险。三是利益共享，利益共享是合作伙伴关系维持的基础之一，谁承担的风险大，谁的收益就大，

政府部门与民营机构按照风险责任共同分配利润。

PPP模式合作时间跨度长，有的甚至需要几十年，我国目前还处于制度建设和全面推广阶段，

已建成的PPP项目还不多，相关法律法规还不健全，对PPP项目的审计还处于摸索和研究阶段。

本文结合PPP的特点和现状，提出审计应重点关注以下六个方面。

关注PPP模式的法律体系是否完整、有效。我国PPP项目立法相对薄弱，相关制度建设尚显

滞后，缺乏全局性和系统性，有些还相互矛盾。审计要重点关注PPP项目投资回报机制、风险分

担机制等相关法规是否完善有效，是否建立了PPP项目退出机制和绩效评价指标。

关注选择PPP项目的决策过程。PPP模式是通过特许经营的方式，在经营期内，通过授权民

营机构运营项目，向项目使用者收费来回收投资和运营成本，并获得合理回报。审计中，重点关

注政府合作方的选择程序，决策过程是否合规，是否从PPP项目建设的必要性及合规性、PPP模

式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，避免把

PPP模式变成地方政府债务的另一种融资形式；关注PPP项目是否符合国家规定范围，是否存在

盲目扩大投资范围、乱上项目，造成新的投资风险。

关注合作方的选择过程即招投标情况。PPP模式实质上是政府购买服务，为了深化政府采购

制度改革，推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作PPP模式等工作，财政部首次提出竞争

性磋商采购方式，倡导“物有所值”的价值目标。审计应关注政府部门是否通过公开招标、邀请

招标、竞争性谈判、竞争性磋商等多种方式，公平择优选择具有与合作项目相应的管理经验、专

业能力、融资实力以及信用状况良好的民营机构作为合作伙伴。

关注PPP项目合同的签订及管理情况。在PPP项目中，由于合作期限长，过程复杂，靠合同

条款来约束双方的行为显得尤为重要，因此合同管理是重中之重。审计重点关注政府部门是否依

法与合作的民营机构签订项目合同，合同中服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披

露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容是否全面、规范、有效。合同的执行是否到位，双

方的权利是否得到保障，双方义务是否履行到位。

关注PPP项目的建设及运营过程。建设过程的审计基本上与一般的政府投资项目审计相同。

由于PPP项目政府可以给予民营机构投资者相应的政策扶持作为补偿(如税收优惠、贷款担保、

给予项目沿线土地优先开发权等)，补偿的标准主要依据建设成本、运营成本和预期收益来计算和

衡量。审计应侧重于对PPP项目建设及运营成本进行核算，重点关注价款结算、管理费支出、运

营成本等环节，判断成本是否真实，合理确定投资成本，为政府补贴和制定收费标准提供科学依

据，防止民营机构谋取暴利。

对PPP项目进行绩效评价。国际上对PPP项目的考核评价主要考虑的是“物有所值”原则。

PPP项目实施结束后，审计要重点对项目的质量进行重点关注，质量是否满足设计标准和合同要

求，是否满足公共服务的需要；项目运营管理是否有效，项目的经济效益和社会效益是否达到设

计要求，是否实现物有所值。