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浅谈ppp模式第三方监管的研究

摘要:近年来，中国各地的PPP项目正在大力推进。随着PPP模型的推广和

发展，PPP项目的监管问题不断引起争论。究其原因，主要原因是PPP项目监管

机制繁琐、监管体系不明确等。为了解决上述问题，本文研究并建立了符合中国

现实情况的基于PPP项目全生命周期的第三方监管机制，以期从监管的角度提高

PPP项目的整体绩效。

关键字:PPP项目；第三方监管机制；问题

一、PPP项目的监管需求分析

PPP项目暴露出的许多问题都呼吁规范PPP项目的需求。加强监管是最直接、

最有效的手段。无论从学术角度还是从现行政策文件来看，监管逐渐成为PPP项

目发展的重点工作。在PPP项目全生命周期的运营过程中，出现了许多监管问题，

具体体现在以下几个方面。

1.1现行政府监管主体多样，监管内容复杂

PPP项目在整个生命周期中，监管主体多、多样。项目审查时需要财政部门、

审计部门以及住建部门、国土资源部门、环境保护部门等主管部门。监管主体多

元化是指PPP项目在部分环节存在重复监管，部分地方存在监管不到位的现象。

由此可见，独立的第三方监管的作用极其重要。

1.2监管周期长，监管漏洞频繁出现

PPP项目的合作期限通常在10年以上，也就是说PPP项目的监管周期也很长。

一般是20-30年。监管的重点不仅是项目前期项目的监管、项目建设，运营期的

绩效监督也不容忽视。

1.3监管手段单一，监管能力有限

目前PPP项目的监管方式比较单一，会导致监管力度不够。管理机构对于与

PPP项目相关项目的专业性也缺乏能力。只依赖政府行政能力的监督管理也有弊

端，所以需要由专业的第三方机构进行监督管理。

二、PPP项目中的第三方监管研究

2.1在PPP项目中引入第三方监管的必要性

基于目前PPP项目政府监管部门的局限性，采用第三方监管的理论支撑性、

第三方监管现实中的推动性以及第三方机构政策上的引导性，PPP项目第三方监

管的思路应从理论变为现实，从政策导向具体实施。

从现行政策的角度看，目前的中国基本建立了自上而下的行业主管部门监管

模式，同一产业通常由多个监管主体监管，多个省厅发布政策文件加强地方监管。

从学术研究的角度看，在PPP项目监管中，出要建立综合独立的监管机构参

与全程监管，并根据监管项目的数量规模分别综合独立于能源、交通、通信、人

文类基础设施等领域。

2.2其他领域第三方监管经验的借鉴

2.2.1食品安全领域

食品安全领域引入了第三方机构，该领域的第三方监管力度独立于食品安全

保障主体(企业和政府)，不仅拓宽了政府对食品安全的监管范围，也扩大了政府

对食品安全的监管能力和领域。目前，中国出口食品企业涉及的第三方主要包括

第三方认证、第三方检验、行业协会等。

2.2.2医疗和健康领域

医疗质量监督管理引进第三方监督管理，建立医疗质量监督评价体系，促使

行政管理工作与医疗事业运行分离，提高行政部门效率和医疗机构自主权，加强

对医疗行业的监督管理力度，确保医疗卫生事业健康有序发展。

2.2.3社会保险基金领域

政府通过引进第三方监管者，可以缓解这一领域过度依赖政府行政监管的情

况，既可以改变既是运动员又是审判员的角色，又可以客观上减少权利的寻租。

通过建立第三方监管，有助于确保社会保障基金的安全性，加大社会公开的力度，

提高监管的有效性和科学性。中国PPP项目也适用上述领域。他们在传统模式下

采用了第三方监管，以提高监管能力，提高项目管理绩效。PPP模式也借鉴第三

方监管，提高监管能力，改善项目管理绩效。

2.3建立中国PPP项目的第三方监管机制

根据上述研究，PPP项目的第三方监管机构是独立设置的，其位置如图1所

示。由此可见，第三方监管机构受政府(实施机构委托)控制PPP项目全生命周期

的各种监管盲点和监管要求。PPP项目的第三方监督机制，可以实现对传统监督

不足及缺陷的有效监督，为PPP项目核心利益相关者提供信息救济，提高项目绩

效。其具体监管要点如下。

三、PPP项目全生命周期第三方监督要项

3.1项目决策和识别阶段的监管要点

项目的决定和识别阶段分别是项目的开始阶段和项目采用PPP模式的开始阶

段，所以将这两个阶段合并起来讨论。项目的决策阶段是项目的最初阶段