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充分发挥耕地指标交易机制作用促进经济发展

为了保障农业生产尤其是粮食产量，国家划定了18亿亩的耕地红线，由于城市发展、经济发展又需要占用耕地，于是提出了耕地指标的动态平衡——占补平衡。2021年末，中共中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作。习近平总书记再次对耕地保护提出明确要求：18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。这意味着，守住耕地红线，不仅数量上不能减少，质量上也不能搞“变通”。2018年3月26日国务院办公厅下发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，把地票制度推向全国，取得了良好的效果。在运行过程中也存在一些问题，笔者通过观察、调研，提出如下问题和解决办法，望各位领导和专家赐教。

一、目前存在的问题：

1.现在农村地区人口流失严重，存在大量的空壳村，闲置住宅占用大量的土地资源；空壳化，主要是指乡村人口越来越少的问题。目前，在一些乡村，空壳化问题仍然比较突出。不少村庄虽然建设得不错，但缺乏人气，村里冷冷清清。尤其是一些边缘山区，空壳化问题更是突出。甚至有些村子，整个村子多年无人，村子里的院落杂草丛生。乡村振兴，人是基础。乡村振兴，不能体现为“空壳”振兴。乡村空壳化，一方面导致乡村振兴大量基础设施闲置浪费；另一方面，也使乡村振兴缺乏持续有效人力投入支撑。为此，在乡村振兴上，要做好留人的文章，乡村要多一些人气，要谨防村庄空壳化问题。

2.现在正在开展乡村振兴工作，需要大量资金，仅仅依靠财政投入明显不足；即使投入大量资金进行基础设施建设，利用率不高，将来也会闲置；

3.现在大中型城市尤其是直辖市和南方大中型城市的土地指标依然捉襟见肘，造成房价居高不下，工业用地指标一票难求；

4.部分北方中小城市住房销售困难；

5.部分农村老人的赡养问题仅仅依靠国家发放的养老津贴难以保障；目前，乡村劳动力老龄化是一个突出问题。从实际看，由于乡村青壮年大多进城，农村实际人口老龄化水平超过城市人口老龄化水平。从一些调研情况看，乡村务农人口目前大多在50岁以上或60岁左右年龄。劳动力老龄化，一方面不利于农业现代化，由于老年人对新技术的接受能力弱，一些先进的农业技术必然难以广泛推广；另一方面，也使农业劳动力投入面临后继无人问题。10年以后，谁来务农，将可能会成为一个乡村真问题。为此，乡村振兴必须鼓励年轻一代从事农业。为此，需要有关部门进一步完善这方面的制度和政策鼓励措施。

6.整体来看我国耕地面积偏少，实现中国人的饭碗主要盛中国人粮食的目标压力比较大。目前，一些省份耕地保有量已突破耕地红线，有的甚至低于划定的永久基本农田面积。国土三调显示，10年间我国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，有6200多万亩坡度2度以下的平地被用来种树。受制于生态保护，耕地后备资源严重不足，现有部分耕地还要退出。2016年底公布的全国耕地后备资源调查结果显示，经过持续开垦，耕地后备资源总面积8029万亩，大规模开发利用方式已不再适用。其中，4722万亩受水资源限制，短期内不适宜开发利用。最新数据显示，现存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖区高水位线下的耕地还有8000多万亩，属于不稳定利用耕地，需要逐步退出。

二、问题解决的途径

1.大幅度提高土地指标交易费用。现在基本农田每亩10万元，水田20万元，这个标准太低，根本不够农村腾空土地的费用，城市也无法得到相关指标，建议基本农田每亩50万元、水田70万元以上。

2.农村地区利用耕地指标交易费80%以上本着农民自愿的原则购买其住宅，首先购买和原有耕地接壤的住宅，这样可以连片复垦，和耕地不接壤的民宅可以本着自愿的原则进行交换；不能强制农民上楼，因为修建了楼房，将来也可能闲置，造成投资浪费。有些地区推行的一户一宅最好暂停，否则容易激发社会矛盾，上一代遗留的资产应该允许继承。

3.农民得到这笔费用后，养老和就医得到保障，也可以用于消费，拉动内需。

4.部分农民可能进城和子女团聚，在城市购买住宅，有助于化解中小城市房地产库存。

5.大中型城市可以得到大量的耕地指标，住宅价格不会暴涨，工业用地可以得到充分的保障。

6.农村地区利用剩余的耕地交易费经过充分论证后进行乡村振兴必要的基础设施建设，力争确保其使用期限，不能建设完就闲置。

7.多余的耕地指标由中央和省级财政买单，从乡村振兴资金中筹措。增加的耕地可以承包给个人或者合作社，主要增加粮食和蔬菜产量，承包费用一并划入乡村振兴资金使用。2021年全国粮食亩均产量387公斤，假如土地流转费500元/亩，在现有粮价水平下，种粮并不挣钱。由于土地流转费是经营者要付出的成本，在粮食生产比较收益低的背景下，通过流转获取的耕地往往被用于效益更高的非粮化耕作。因此必须降低承包费用，确保粮食和蔬菜产量。

8.道路等公用设