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功能与规范视角下公有公共设施的类型化研究

摘要：随着社会的发展，公有公共设施的作用越来越重要。公有公共设施致害无疑应当纳入国家赔偿责任体系中，并且该概念应当采用扩大解释确保全方位保障公民的合法权益。公有公共设施应以所有权为标准划分为3大类，分别是公有属性、私主体所有以及类BOT性质的公有公共设施，在此基础上构建合理的公有公共设施赔偿体系。

关键词：公有公共设施；公物；类型化；损害赔偿

近年来，服务型政府这一概念在深化机构和行政体制改革进程中的地位越来越突出。党的十九大报告指出了建设人民满意的服务型政府的目标。随着社会的发展，行政主体服务范围不断扩大的同时，相关制度建设不完善，公民权益保障不到位等问题也展现了出来。

如2019年发生的“10·10”无锡高架桥侧翻事故，其事故的直接原因虽被归于“车辆严重超载影响了桥梁的稳定性导致桥梁支座系统失效”，但超载车辆长期在桥上行驶且无人制止本就体现了相关行政主体在桥梁管理方面的瑕疵。与此相似的还有“7·20”河南郑州特大暴雨灾害和“12·14”北京地铁昌平线事故。上述3个代表事件事故其本质都是作为公有公共设施的桥梁、隧道以及地铁存在瑕疵所导致。而在我国，公有公共设施致损并未被纳入到国家赔偿责任的范围中，受害者只能依据《民法典》第一千二百五十二条规定的“建筑物和物件损害责任”寻求救济，这对公民合法权益造成了伤害。由此，本文将从功能和规范的视角出发，以构建公有公共设施损害赔偿制度为目的，对公有公共设施的类型化进行研究和分析，以求为后续立法提供参考建议。

1问题的提出

1.1法律法规的缺位

现阶段我国的公有公共设施致害的以民事赔偿规定为主，其大致分为两种，一种是一般法规制以《民法典》为代表，另一种是特别法规制，散见于各个单行法之中。其中最重要的是《民法典》第一千二百五十二条、第一千二百五十三条的相关规定。特别法规定主要是单行法规，如《铁路法》第五十八条规定了铁路运输企业担责和免责之情形。

需要明确的是，《民法典》所规定的建筑物危险责任与公有公共设施致害之间存在着很大的差异性。首先根据实际情况可知，公有公共设施的范围远远不止建筑物，使用建筑物危险责任划定的致害物范围狭窄，赔偿范围有限[1]。其次，公有公共设施致害赔偿即使运用民法条款进行确定，该责任也应当由国家来承担，而不应当认定为民事侵权责任[2]。再次，与建筑物危险责任的过错推定原则相比，公有公共设施致害适用无过错原则认定责任无疑更有利于保护使用人的合法权益[3]。综上所述，公有公共设施致害在本质上与建筑物危险责任存在着巨大的差异，因此不应当以民法来处理相关的损害赔偿。

1.2实务工作的偏位

由于法律法规的缺位，司法实务中现阶段多用民事诉讼程序对此类设施致害案件进行赔偿与救济。以现阶段最容易发生的道路损害赔偿为例，多数案件在审理时都承认了相关的行政单位对道路存在的维护、管理等职责，即《中华人民共和国公路法》第八条、第二十条、第三十五条、第四十三条等的规定。而这些条文所赋予公权力皆来源于公物管理权理论。

在公所有权说占主导地位的时期，该学说虽然得到了一定认可，但是其有着无法处理自有公物的漏洞，因此产生了一种将所有权与管理权相分离的观点，即公物管理权理论。公物管理权是指行政主体为实现作为公物本来功能的供于公共用或者公用的目的，而对公物拥有特殊的概括性权能[4]。管理权是道路上重要的公权力之一，其目的在于维护道路的正常公用之目的[5]。也就是说行政单位在维护、管理道路时行使公权力，虽然没有明确的处分性，但是本质上仍然是不平等的管理与被管理的关系。而民事诉讼程序是建立在民法调整平等主体之间的法律关系之上的纠纷解决程序，且民事权利大多是可以处分的，与不可处分的公权力有着明显不同。并且在行政权行使过程中引发的纠纷在诉讼过程中原被告双方所承担的举证责任也与民事诉讼的规定大相径庭，直接用民事程序来解决行政权所产生的冲突，无疑会给受害人的举证造成巨大的困难。这就存在矛盾，即涉及公有公共设施的不平等的法律关系由调整平等法律关系的民事诉讼程序来解决，这本身就不符合法律逻辑，是对我国法律体系构建的巨大挑战。因此需要构建出完整的公有公共设施致害赔偿体系来填补我国的法律空白。

2相关相似概念之辨析

公有公共设施这一概念并未在我国得到明确的界定，因此容易与公物、公法营造物等相关概念混淆。

公物这一概念常见于法国和德国，在法国行政法中，公物又称为公产，其与私产相对照，其中受到行政法支配并由行政法院管辖的是公产部分，私产部分则受到私法支配并由普通法院进行管辖[6]。在德国行政法中，公物则是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物，这些公物常常为了达成社会、文化和经济方面的目的，进而被冠以公共设施之名[7]。关于公物的概念，我国