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中国预算绩效管理创新分析

1绪论

本论文是在我国建立完善社会主义市场经济的大背景下，在完成了

财政体制改革和预算管理改革的主要任务，提出建立公共财政框架的目标

后，对现行预算绩效管理的一次系统回顾与总结，并从国内实践、国际

验以及改革发展的角度，对进一步推进和完善预算绩效管理所作的理论构

建和政策思考。

我国不断深化的财政改革开始要求财政支出讲求绩效

建国以来，我国一直实行与计划经济相适应的高度统收统支的财政

管理体制。期间，也进行过一些放权让利、划分收支等多种形式的包干体

制方面的探索，但基本上都属于比较稳定的时期，并没有从体制和框架上

进行大的改革。这时期的财政预算制度具有典型的计划经济的特征，财政

管理总体上比较粗放，财政收入规模较小，不能满足日益扩大的建设性支

出的需要，其关注的重点是财政收入水平及能力。回顾和总结我国财政改

革历程，可以看出财政管理在计划经济和市场经济两个时期上的历史发

展，在“三个转变”上的逻辑递进，即：从关注财政收入的改革到推动财

政支出改革的转变；从强调财政支出规范性向重视财政支出效益性的转

变；从建立财政体制向健全管理制度、完善内在机制转变。这种发展和转

变体现了财政管理发展的一般规律，也是预算制度演变的逻辑轨迹。我国

当前正处于第二个和第三个转变中，在不断规范财政支出的基础上，财政

管理幵始讲求财政支出绩效，要求建立和完善现代财政制度，加强管理机

制创新。这是财政管理发展到一定阶段的必然选择，是不断深化财政管理

改革的内在要求。

2预算绩效管理的界定：相关概念的提出与辨析

2.1主要概念及内涵

归纳起来，这些定义的核心是将资源分配、预算安排围绕支出绩效

来进行，以产出和结果作为绩效评价的内容和预算拨款的依据。一般认

为，绩效预算是一种以结果为导向的预算管理方式，符合新公共管理所倡

导的理念，适应了政府部门改革的需要，并融入市场经济的一些概念，将

政府预算建立在可衡量的绩效基础上，以提高财政支出效率，改进公共服

务质量。具体来讲，就是对政府职能部门按照所要达到的目标分配财政资

金，并运用合理、规范的评价指标，对财政资金的使用结果、目标的完成

情况和取得的效果进行评价并报告的一种预算管理模式。

2.2明确预算绩效管理的几个关系

大致而言，绩效评价和预算绩效管理是部分和整体、环节和流程、

方法和目的、中心和全面的关系。绩效评价是支持预算绩效管理的工具和

方法，属于预算绩效管理的重要一环；预算绩效管理以绩效评价为起点和

基础，但并不仅限于单纯的绩效评价，而是以绩效评价为重点内容和中心

环节，进而拓展到事前、事中、事后的管理过程，更强调系统和机制的作

用。预算绩效管理与绩效评价的区别，参见表2-1所示。绩效预算是一个

将资金分配与绩效紧密结合的预算系统，它侧重于预算编制环节，围绕产

出来编制预算，强调预算编制的前瞻性、科学性和一定的灵活性，其实质

是按照实现的产出和效果来分配预算、评价预算，是按照“办事的效果给

钱”，即以绩效为基础来分配预算；而预算绩效管理则是“先给钱、后看

花钱的效果”，即在分配预算的基础上关注绩效、评价绩效，预算额度分

配确定给部门后，由部门提出预期实现的绩效目标和指标，在预算完成后

进行绩效评价，并作为下年预算安排的参考。这种模式主要基于我国仍沿

袭传统的“以收定支”、以投入控制为主的预算管理方式而确定的，加上

政治体制、行政决策等因素制约，预算资金安排目前还难以完全以结果导

向作为决定性因素。但是我国的预算绩效管理又加入了全新的管理因子，

即强调从预算编制、执行到监督全过程的绩效管理，做到了事前有目标、

事中有监控、事后有评价，相对于绩效预算将重点放在预算编制环节上的

做法有所拓展。

3预算绩效管理的现实起点：基于我国财政改革进程与问题的分

析37

3.1从我国公共财政演进的视角分析预算绩效管理的发展脉

络37

3.2近年来的预算管理改革奠定了预算绩效管理的基

础40

4预算绩效管理的理论支点：对理论基础的探源与构建59

4.1预算绩效管理的沿革与制度变迁59

4.2理论基础一：委托一代理理论65

5预算绩效管理的国际视点：国外实施绩效预算的基本情况

（上）95

5.1绩效预算发展概览95

5.2美国的绩效预算102