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环境公益诉讼的障碍分析与构建设想
杨瑞英
摘要:当今,环境纠纷公益化趋向明显,如何解决环境公益纠纷,为维护环境公益提供强有力的程序保障,已经成为一项不容回避的挑战。本文在对环境公益诉讼作出明确界定的同时,理性地分析了我国传统诉讼在排除环境公益诉讼上的程序障碍,并以此探求合理解决环境公益纠纷的制度——环境公益诉讼。本文还对环境公益诉讼的某些制度构建进行了大胆设想,希望能对我国环境公益诉讼的及早构建有所助益。
正文
一、问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向
环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段,环境问题没有被独立成一类特定的法律问题,而随着人类开发利用环境与资源力度的加大,污染环境渠道的增多,越来越多的环境问题呈现了出来,环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的,当环境问题或环境纠纷出现的时候,这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象,呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来,各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等,以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此,环境问题成为一类独立的社会问题,环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。
环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛,而且早已突破私益的局限,越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性,地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散,有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。
二、环境公益诉讼的界定
英谚云:有权利就有救济。在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样,然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期,其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说,前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起。在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法,首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定;其次是对公益诉讼的类型有不同见解,一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种,另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种;最后是对公益诉讼中起诉人资格及起诉人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法:其一,环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益,为研究方便,笔者将它们划分成两类,一类是纯社会公益性环境利益,另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。(特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼)它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二,对环境公益作如上界定之后,不难看出,对这种公益的侵害不限于一种类型,民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型,即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究,此不赘述。
三、环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性
其二,对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼,理论界有不同的见解:一种观点主张提起环境民事公益诉讼;另一种观点认为:我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关,对违反法律、行政法规、规章,给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任,没有必要提起民事公益诉讼。笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关(尤其是公益维护机关)的职责范畴,行政机关理应依法追究行为人的行政责任,如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系(如前所述的纯环境公益侵害),那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态;如果侵害到不特定多数人的间接利益,就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是,行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时,间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告(针对违法行为),如果行政机关仍不履行其法定职责,此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼,间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。
其三,行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象,可参照上述设
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