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寻求公平与效率的统一

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摘要：西部大开发是由中央发起的，着眼于根底设施、生态保护和建设、结构调整、科教与人才培养。财政部也拟将大局部资金投向西部，采取向西部倾斜的政策措施。这个决策得到了西部地区热烈的相应，但东部地区和中部地区没有那么积极。因为财政部给西部的补贴大多来自东部沿海兴旺地区。回忆历史，西部地区曾经靠政府的方案性配置资源而取得与东部相近的经济开展水平。但在改革开放以后，改革开放的初始条件、生产力的特定布局这些客观条件以及自然经济与方案经济的思想观念等主观条件都直接或间接的导致西部地区开展滞后。在这一期间西部并不是没有开展时机，而是其内部的创新机制没有启动，即使有时机有支援有帮助，也无法利用。推进西部开发的一个重要目标就是缩小差距，促进公平。西部开发首先就面临如何处理公平与效率的问题。对于西部脆弱的自然环境与其说要开发利用，不如说是要保护；至于矿藏资源的开采也应注意是否值得的问题；根底设施的建设可以改善资源的利用效率，到达公平与效率的统一，采取补贴政策确是无可挑剔的。但政府及其官员在实施改革的过程中会受到局部利益和个人私利的驱使，影响社会目标的实现。对于西部开发，本文提出了假设干条可供选择的对策：〔1〕严格控制投入的总量、防止宏观经济的剧烈波动；〔2〕加快改革开放的步伐，推动市场化进程。〔3〕加强生态保护和建设的立法，鼓励植树造林。我们还可以借鉴国外的成功经验，将民间组织引入西部大开发的浪潮。一、背景与展示目前，西部大开发正在神州大地如火如荼地展开。在大力支持和积极参与的同时，更需要保持一点冷静的思考，以便使这一重大的战略行动能够顺利进行，并取得最后的成功。因此，对西部开发决策的背景、目标、体制安排和政策选择作一深入分析，会使我们的行动更为自觉。这场在世纪之交兴起的西部大开发，是由中央最高层筹划和发动、中央部委及西部省区照应的自上而下的战略行动。其必要性和战略意义非常明显：着眼于中国的长期开展，缩小东西部差异，加强民族团结，实现三步走的战略设想和邓小平关于“两个大局〞的理念〔先让东部沿海地区加快改革开放开展起来，当本世纪末全国到达小康水平时，再拿出更多的力量帮助中西部开展，并要求东部和中西局部别在不同时期顾全这两个大局〕。其可行性在于20年改革开放国力的增强、粮食总量的阶段性过剩和参加WTO之后即将迎来的对外开放的新阶段。中央关于西部开发的决策得到了相关部委和西部省区领导的热烈响应；东部地区那么没有西部那么积极；而中部地区那么由于非东〔部〕非西〔部〕，似乎受到冷落而有点抱怨。这很正常，它表达了在给定的博弈支付下各参与人为求自身利益的最大化所采取的最优战略。早就有学者分析，将中央与地方共享税收转化为地方体制外收入的地方主义行为，其根源之一就是〔中〕西部地区获得了较多的中央财政补贴，而这些补贴又大多来自东部沿海兴旺地区〔黄肖广，1996〕。因此，面对日益勃发的地方利己倾向，声势浩大的西部大开发既可为抑制地方主义倾向提供利器，又可为加强集中统一展示全景舞台。另一个背景是，历时两年的扩张性财政和货币政策未能到达预期的效果，西部开发显然可以进一步启动内需，进而走出持续数年的通货紧缩。根据中央的意图，财政部拟将大局部国债资金和国外借款投向西部；央行已决意改变所控银行的贷款结构－－加大中、长期贷款的比例；农、林各口已经出台一系列鼓励农业综合开发与改善生态环境的政策措施；铁道、交通等部门分别宣示要让上千亿元投资向西部地区倾斜。西部省区亦不甘落后，纷纷亮出各自的底牌：或曰创立绿色经济强省；或曰构筑西部开发的桥头堡；或曰率先进入兴旺地区的行列；可谓百鸟齐鸣、争奇斗艳，无一不想从西部开发的蛋糕中多切得一块。这也难怪，在习惯了各级政府须经争叫获取资源的传统格局下，有谁甘愿自损利益呢？经过一番利益博弈和上下求索，终于明确了西部开发的主攻方向：根底设施、生态保护和建设、结构调整、科教与人才培养。应当说，这一方向确实定实为正确和明智之举。根底设施包罗万象，大到机场、铁路、水利枢纽，小到乡村公路、电网建设等等；生态保护和建设那么指退耕还林〔草〕、封山育林、荒山绿化、防风固沙等；结构调整主要是指大力开展各地的特色产业或优势产业；科教与人才培养包括扫盲、远程教育等；这些都将纳入各级政府的“十五〞规划当中。今年的“盘子〞也已敲定，以“十大工程〞为主的根底设施建设和退耕还林〔草〕将构成今年西部开发的主调。不过，实施起来需要精心选择，慎重决策，具体落实。

二、西部为何会落后西部地区确已落后了，至少从改革开放以来是如此。据有人测算，从1