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国有土地使用权出让协议法律性质理论界定

国有土地使用权出让制度出现,是国有土地使用制度改革肯定产物,国有土地使用制度改革,给土地管理行政法律关系注入了新内容;而国有土地使用制度法律改变,同时标志着国有土地使用权出让这一新型法律行为产生。那么国有土地使用权出让协议作为国有土地使用权出让表现形式,其法律性质是什么呢？只有明确界定土地出让协议法律性质后,我们才能正确把握其内容、推行、法律责任种类、负担及其调整手段,从而实现保护资源和保障经济发展双重目标。\o[1]从以上对土地使用权出让协议中热点分析及现行制度分析中,我们能够在理论上界定土地使用权出让协议属于行政协议。

一、土地使用权出让协议属于行政协议

土地使用权出让协议,是指国家以土地全部者身份将将国有土地使用权在一定时限内出让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金并按协议要求开发利用国有土地协议。\o[2]土地使用权出让行为即使含有一定民事法律行为特征,但国家与用地者在出让过程中本质上表现是一个行政法律关系。从法律本质上讲,土地使用权出让是一个行政许可行为,是国家特许一些当事人享受特定地块土地使用权行政行为。\o[3]国有土地使用权出让协议由《中国城市地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《协议出让国有土地使用权最低价确定措施》等法律、行政法规和部门规章对其进行规范。国有土地使用权出让协议由土地行政管理部门与土地使用者签署,并由土地行政管理部门对协议推行进行监督,对使用者没有按协议约定开发利用土地,或者改变土地用途,有权进行纠正,处罚,或者无偿收回土地使用权。土地使用权出让协议是土地行政主管部门与相对人协商,对双方在土地行政管理中权利、义务约定,属于经典行政协议。

对国有土地出让协议性质认识,离不开对土地使用权出让过程及土地出让协议特征进行全方面分析。土地使用权出让协议含有行政协议特征,即含有契约型,又含有行政性。

（一）国有土地使用权出让协议契约性

土地出让协议作为协议,肯定含有合意性,即契约性,含有协议部分基础特征,这也正是引发分歧和造成混乱“罪魁祸首”。\o[4]总来说,土地出让协议契约性表现在以下多个方面。

1、从协议签署标准来看,土地出让协议是基于平等、自愿、等价有偿标准而签署。在签署土地出让协议之时,出让方和受让方根据要约承诺方法,对国有土地使用权出让条件进行约定。在是否签署土地出让协议上,出让方和受让方不存在管理与服从关系,出让方不能利用行政权强迫受让方签署土地出让协议,除法定条款外内容都能够双方协商确定。

2、从协议双方权利义务内容来看,出让方与受让方权利义务在内容上含有一定对等性。土地使用者必需根据土地出让协议约定,支付土地使用权出让金;未根据土地出让协议约定支付土地使用权出让金,土地管理部门有权解除土地出让协议,并能够请求违约赔偿。土地使用者根据土地出让协议约定支付土地使用权出让金,土地管理部门必需根据土地出让协议约定提供出让土地,不然土地使用者有权解除土地出让协议,由土地管理部门返还土地使用权出让金,土地使用者并能够请求违约赔偿。

3、从法律适用来看,土地出让协议也要遵守《民法通则》、《协议法》等民事法律中相关协议部分要求。正因为土地出让协议含有契约性,土地出让协议才被称之为“协议”。

（二）国有土地使用权出让协议行政性

国有土地使用权出让协议作为国家土地行政管理一个方法,含有不一样于民事协议行政性。

1、土地管理部门作为协议主体在国有土地使用权出让协议中恒定性。土地出让协议由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签署,其她政府行政主管部门无权签署,不然签署协议无效。即出让方必需是土地管理部门。在国有土地使用权出让过程中,土地管理部门既作为国有土地全部者代理,出让国有土地使用权,又代表国家对被出让土地使用实施管理、监督和指导。它与受让方之间存在管理与被管理关系,不是平等协议主体关系。

2、国有土地使用权出让协议目在于实施土地行政管理。土地出让协议签署目是为了落实国家相关土地管理法规和政策,行使国家职权,根据市场方法配置土地资源,取得最好土地利用效益。土地出让协议是土地管理部门进行土地管理和实施土地经济政策一个方法。土地管理部门对国有土地并不享受民事权利。

3、国有土地使用权出让协议主体法律地位不含有对等性。国有土地使用权出让协议双方含有不对等地方,表现为土地管理部门拥有一定行政特权。在签署协议时,出让方能够依法律或职权选择合适当事人,而土地使用者无权选择出让方。土地使用权出让协议中约定权利义务也含有不对等性,土地使用权出