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渎职犯罪“造成恶劣社会影响”的准确理解与把握

《刑法》第397条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，构成滥用职权罪或玩忽职守罪。“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第1条第1款第（三）项规定，“造成恶劣社会影响”是判断公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的标准之一。但是，“造成恶劣社会影响”这一表述本身具有高度抽象性和概括性，仅从条文入手难以理解和把握。在没有出台新的司法解释和具有权威性的司法判例之前，对其深入研究，探寻出一条科学的认定路径，是实践的应然需求。

一、“造成恶劣社会影响”的司法认定现状

（一）缺乏指引性规定

从立法层面来看，“造成恶劣社会影响”最早规定在1999年最高检出台的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》（已废止），后被2006年最高检出台的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》沿用，以及被2012年“两高”出台的《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第1条吸纳。该规定是与造成人员伤亡、经济损失并列的认定“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的具体情形之一，是对渎职犯罪结果要素的一种细化。在犯罪构成上，“造成恶劣社会影响”属于危害结果，且系非物质损害结果，隶属于渎职犯罪中“重大损失”概念的范畴。

除前述规定外，当前尚未有其他法律条文或司法解释对“造成恶劣社会影响”这一概念提供进一步的阐释，但具备相当权威性的指导案例及解答对其进行了说明，这些内容为司法实践中的审查认定工作提供了一定的指引。具体而言，一是2016年《刑事审判参考》发布的第1089号指导案例“杨某某滥用职权、受贿案”。该案例首次深入剖析了“恶劣社会影响”的认定标准，并从五个维度详细列举了构成“造成恶劣社会影响”的具体情形。二是2021年“检答网集萃”第46期中的解答。该解答在列举相关情形的同时，强调“恶劣社会影响”的认定应以社会公开性为前提，指出若渎职行为的结果仅限于司法机关内部知晓，则应持谨慎态度进行认定。上述两种权威解释均采用了相似的路径来认定“造成恶劣社会影响”，即基于滥用职权、玩忽职守罪所保护的法益——国家机关的公信力和形象以及人民群众的信赖感是否受损，综合考虑被告人滥用职权行为导致的危害后果、社会影响等客观因素，以及渎职行为的性质、手段等主观因素，进行综合判断。

尽管上述两种解释机制在表现形式上存在判例指引与规范解答的差异，但其方法论内核均严格遵循法益侵害理论的基本逻辑，即以渎职犯罪核心保护法益——国家机关的权威和形象、公众信赖利益完整性作为价值评判基点，在此基础上，全面考量被告人的滥用职权行为所引发的实际危害后果及其社会反响等客观要素，同时融入对渎职行为本质特征、采取手段的综合分析，以形成一个综合性的评估框架。

（二）实践认定无统一标准

作者在中国裁判文书网以“刑事案件”“渎职罪”“造成恶劣社会影响”为限定条件，检索出判决书2167份，从中筛选出其中近五年（2020-2024）年的判决书共计150份，涵盖上海、天津、山东等28个省（市、自治区），基层法院、中级法院两个层级。经过对上述案件的分析，可以发现在具体的认定和把握上存在差异，导致司法实践中出现以下五种倾向：

一是滥用该概念，将其适用范围过度扩大，甚至在没有物质损失的情况下也随意认定。二是以媒体传播和群众涉法涉诉上访为唯一标准，将“恶劣社会影响”等同于不良群众反响，错误地将媒体报道引发的负面效果或大规模群体性事件直接视为“恶劣社会影响”。三是忽视国家利益、社会公共利益及人民群众利益因国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守行为遭受的重大损害，仅因未受社会广泛关注而逃避定罪。四是存在“不敢适用”心理，认为该标准缺乏客观性，有主观归罪之嫌。五是将“造成恶劣社会影响”与“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形”这一兜底条款混淆，擅自扩大“造成恶劣社会影响”的适用范围，导致本应适用兜底条款的案件，错误套用“造成恶劣社会影响”条款。

（三）理论研究无定论

从理论研究来看，学者对包括“造成恶劣社会影响”在内的渎职犯罪“重大损失”的定位认识不同。大部分学者认为，应将“重大损失”定位为特殊的客观构成要件要素，即既认为“重大损失”是渎职犯罪的不法构成要素，与此同时又赋予其不同于其他要件要素的特殊地位，其中又有客观的超过要素说、内在的客观处罚条件说、“中间项”的结果型情状说的不同。有学者认为，应将“重大损失”定位为客观处罚条件，将其从滥用职权罪的客观构成要件中剥离出去。还有学者跳出结果无价值的范畴，认为应当取消将“造成恶劣社会影响”作为渎职罪的入罪标准，从行为无价值的角度重新解读。

具体到“造成恶劣社会影响”的认定，实务工作者的认识亦是不同。有的认为，应由司法工作人员承担判断