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公民投票：政治学的阐释

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公民投票之概念

所谓公民投票是指人民对宪法、一般法案或政府之决策，有提议表示意愿，或投票决定是否同意之权。此包括公民之创制与复决两权。前者是由人民提案，送由立法机关制定成为法律，或由政府制成政策；后者那么对法律草案或修改案，或立法机关所议决的法律案，或政府的决策，有投票决定是否同意之权。人民行使此两权，因可直接控制法律之制定与政府之决策，故属于人民行使立法与行政之直接民权。创制与复决权，已于前项详为论述，因民国86年增订宪法增修条文，有提案增订「公民投票」条款，本书乃辟专节探讨「公民投票」之制度。

传统之议会民主政治是以议会与政府间之相互作用为标准之根底。但这种关系因导入公民投票制，乃使整个政治情势全部改观。议会、政府以及选民之间所形成之权力过程，因引进公民投票制，使人民从投票选举候选人之制度，而变成直接参与政治决策的层面。尤其第一次世界大战后不少新制定的宪法，都利用公民投票之方式，将选民引进参与权力之决策，公民投票遂以成认或否认议会或政府所做之决策的方式，以为控制政策之手段。

公民投票既是民意表达的最后决定权，符合民意政治之精神，运用得法可防止立法与行政机关之专断与失职，且可促进国民参政之兴趣，又可提高国民之政治智识。从法理上言虽可鼓励，但从各国实施之经验证实，并不如理论上所预估想象之合理。盖大多数人民常依一己之利害而投票，不能平心静气顾全大局以判断法律之价值。事实上人民对政治与法律智识也缺乏，缺乏判断完整法律之能力，而法律之深奥牵涉范围之复杂，就是一般法学家惮精竭虑亦难完全了解其立法用意，尤其宪法又涉及法律与政治双重层面，因此极易受少数有心人士之宣传所迷惑，不自觉的投票支持，致常有少数统治多数之现象，或因赞否概采多数决方式，故多数压迫少数之现象亦将无法防止，而且一些政客也可藉公民投票方式将立法与行政责任分由全民负责，以脱卸自己之政治责任。

当然在实施公民投票，政党都会介入参与运作。但从经验显示，一般人民在选举候选人时虽会听从政党之指示投票，但对于政府决策，就不一定会听从政党之指挥，可能会摆脱政党之约束，而作自我判断，此尤以政治教育兴旺之国家更为明显。此外人民在选举候选人时，政党虽可扮演重要角色，但在举行公民投票时，人民对政策之好坏可能会照着自己的意思去思考判断，不一定会听从政党的指导〔注一〕，所以很多民主国家的政治人物，如欲突破现状都较喜爱引进公民投票，盖在打破现阶段资源之分配上，公民投票较能发挥效力之故。

公民投票之起源

公民投票依学者之研究是起源于古希腊城市国家，当时无论是选举官吏或制定法律都实行直接民主制〔注二〕。但今日所需之公民投票首见于18世纪美国独立时期。当时一般人士，服膺卢梭等社会契约说之民权思想，认为宪法为民约，一切宪法须由人民批准。因此，1780年美国马萨诸塞宪法由公民投票而成立〔注三〕，其第48条亦作此规定〔注四〕，而1784年纽罕普夏宪法相继仿效，其后公民投票制乃传入瑞士。瑞士在1848年之宪法修改中引进「强制性公民投票制」，到1874年之全部修改中，改为「任意性公民投票制」，而这种公民投票包括创制权与复决权。因此美国之公民投票制乃在瑞士大放异彩。

但从历史考究，法国可能较瑞士为早引进公民投票制，1792年法国「国民会议」〔ConventionNationale〕议决，凡未经人民批准的宪法，不得视为宪法。1793年6月24日之宪法第10条规定之「法律由国会提议并须经国民之成认。」一般认为此系受到法国人参加美国独立战争后之影响〔注五〕。这虽是卢梭思想之重现，但卢梭这种「主权无法代理」之思想并未获得人民完全的认同，反而孟德斯鸠之代议制度设想乃取代公民投票制而于1795年的宪法具体实现。但公民投票制因由人民直接行使立法权，可藉人民之力量肯定当政者的作为，因此乃为拿破仑一世所看中。拿氏为遂行其称霸欧陆之野心，乃将1799年、1802年、1804年三种宪法及1814年帝国宪法附加法，通过人民投票方式，使自己处心积虑所设计之专制体制予以具体化与正常化，以便合法性的掌握政治权力〔注六〕。不过这时的公民投票，法国人称为一般公民投票〔ple’biscite〕，即拿破仑为改变当时的统治机构，而诉之选民投票时，就称为一般之公民投票〔注七〕。其后拿破仑三世也用同样的手法获得政治权力。

德国宪法学家罗文斯坦〔Loewenst