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党建引领城市社区治理研究综述

摘要：城市社区作为党建引领基层治理的重要领域，越来越受到学界的关注。通过梳理现有研究成果，对城市社区党建管理体制的历史变迁、研究内容以及研究方法进行分析，发现存在一定局限性。在当前齐抓共管、形成合力的治理阶段，应探索党建引领城市社区治理的新路径，提升基层治理能力，持续关注构建中国式城市社区治理的话语体系，解决城市大型社区治理难题，探索党建引领城市社区治理共同体建设的普适性分析框架。

关键词：党建引领；城市社区治理；管理体制变迁

中图分类号：C916文献标识码：Ａ文章编号：2096-5982（2024）07-0056-10

中国城市社区经历了从城市居委会管理社区到基层党组织领导下多元主体共同参与的社区治理模式的转变，单位制、街居制逐渐解体，传统的管理模式面临新的挑战。随着城市社区场域承载功能的不断扩展，“治理主体碎片化”“治理客体原子化”“治理效果内卷化”（1）等问题逐渐凸显，城市社区面临多重现实需求的治理压力。2017年6月，中共中央、国务院在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，“要以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”。随后，“城市基层党建”的概念在全国基层党建座谈会上被明确提出，正式拉开党建引领城市社区治理工作的序幕。此后，学界开始对党建引领城市社区治理这一议题进行了深入研究。基于此，本文通过对相关研究进行回顾与梳理，概括党建管理体制的阶段性特征，总结学界研究的主要内容、研究视角和研究方法，从整体上把握党建引领社区治理的必要性和实践意义，希冀为当下构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体提供参考。

一、城市社区党建管理体制的历史变迁

回顾城市社区党建的发展历程，可以发现其管理体制在不同时期的表征不尽相同。综合政策文件和相关文献，党建引领社区管理体制的形成和发展可被概括为两种体制、三个阶段。中华人民共和国成立后，为加强对城市基层社会的管理和控制，实现社会稳定和政治平稳，国家开始探索建立“单位制”为主、“街居制”为辅的管理体制。改革开放后，城市社会基层迫切需要一种新的管理体制。由于社区制是对单位制、街居制的超越和重整（2），随着在全国范围内开展社区建设运动，国家调控社会的组织形式从以国有企业为主的单位制向以居民为主体的社区制进行转变（3），改变了基层社会的生产方式和组织形式。2000年，中共中央国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区的意见》，标志着社区制进入规范阶段，城市社区承载的功能不断扩展。2019年10月，党的十九届四中全会提出：“加强城市社区党建工作，推进党建引领基层治理”“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。（4）在国家治理体系和治理能力现代化方针指导下，社区制度建设进入完善和创新阶段。

（一）起步探索阶段：以条为主、条块分割

中国的单位制建立在社会主义公有制、中央计划经济体制和共产党的领导基础之上（5），源于革命时期所形成的“党的革命队伍”的特殊管理体制（6），具有政治、经济与社会三位一体的功能。为进一步改变散漫无组织的社会状态，国家依靠自上而下的行政手段和所熟悉的群众运动方式（7），把官僚资本主义企业改造成社会主义性质的国营企业。其中，收归国家的“工矿企业合计2858个，职工总人数129万人，产业工人75万”（8），将其纳入以单位为组织中介的国家行政控制之中。可以说，单位是一种特殊的以共同职业为特征的小型社区，是城市社区作为单位人和组织进行活动的主要场所而存在的。（9）高度集中的计划经济管理体制决定了单位只能与隶属部门发生经济与人事关系，跨部门的资源流动必须由上级政府协调解决（10），实行上级对下级的直接管理，形成了以条为主的管理状态。1954年12月，全国人大一届四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，形成了由街道办事处和居委会构成的“行政性”很强的街居体制。（11）在改革起步探索阶段，单位制和街居制带有很强的行政化特性，且条与块之间存在一定的行政分权，造成了管理体制的条块分割。

1.政治管理进一步加强

中国共产党在最初接管城市时主要延续战争年代军事管理形成的特殊管理体制，即“公家人”（12）管理。将公家人纳入事业单位或是企业，有干部和工人双重身份的单位人都处于党的组织系统中。通过实行集中高效的政治动员机制，运用自上而下的行政手段，“以制度化的方式建立了党和国家对社会各领域、各层级的控制和支配”（13），将国家的触角延伸到最基层。1952年各地陆续开展民主建政运动，建立居民委员会以改组和强化居民组织。单位制和街居制是党执政之初党组织的职能在基层社会中的重要运用，通过政治管理的手段巩固党的执政基础，团结一切社会力量，以达到稳定政权和社会的目的。

2.以服务