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完善我国养老保险制度的若干问题

作者：徐智华

摘要：进入21世纪，我国养老保险面临严峻的挑战。不断出现的城

镇养老基金缺口大、筹资难等问题，已使现有的养老保险制度力不从

心；而农村传统的“家庭养老与土地保障”模式与现实要求相距甚远。

构建符合国情和深得人心的新的养老保险制度，是目前社会保障亟待

解决的核心问题。城镇企业亟需完善现有的养老保险制度，而农村则

宜单独立法，建立“家庭养老、土地保障与社会保险相结合”的新制

度。

关键词：养老保险；模式；制度

据有关资料显示，预计我国老年人口的绝对数2003年将达到

9000多万，相当于目前欧洲老年人口之和；预计到2015年前后，老

年人口将达到2亿。在21世纪的20年代到40年代，我国老年人口

将由占世界人口1／5逐步提高到1／4.人口老龄化是21世纪一个重

大的社会问题，也是新世纪人类发展的主要特征。纵观我国养老保险

制度的发展历史，正视市场经济中养老保险的新需求，直面新旧养老

保险制度的矛盾冲突及诸多现实问题，借鉴和研究国外先进养老保险

制度的经验，构筑有中国特色的养老保险制度，以适应我国市场经济

对养老保险的新要求，已是理论和实务界的当务之急。

一、我国养老保险制度的沿革及立法现状评价

养老保险是国家为保障劳动者离休、退休后的基本生活而提供物

质帮助的～种社会保险制度。养老保险由于适用人数多，基金数额庞

大，因而构成了社会保险制度中的核心组成部分。养老保险适用于曾

与用人单位建立过劳动法律关系，因年老而丧失劳动能力退出劳动岗

位且达到退休年龄的劳动者。德国是最早建立养老保险制度的国家，

于1889年颁布了《残废和老年保险法》，随后养老保险制度被许多

国家所效仿和采纳，相继颁布养老保险法规和建立养老保险制度，迄

今已有160多个国家和地区颁布了养老保险立法。我国的养老保险制

度建立于建国之初。1951年2月政务院颁布了《中华人民共和国劳

动保险条例》，该条例第3章第15条明确规定了企业职工的养老保

险待遇，1955年又将养老保险范围扩大到国家机关、事业单位之中。

该条例是新中国第一部综合性的社会保险法规，也是建国后40多年

我国企业职工实行养老保险制度的基本法律依据。1978年以来，为

适应经济体制改革的需要，养老保险立法的步伐不断加快，从20世

纪80年代中期以来，我国进行了养老保险制度的改革。在模式的选

择、过渡期办法与国际惯例接轨等方面都取得了一些成绩和成功的经

验。进入90年代以后，随着我国经济体制改革的发展，国务院发布

了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6

号）、《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》（国发［1997」

26号），原劳动部也发布了《关于印发＜职工基本养老保险个人帐

户管理暂行办法＞的通知》（劳办发［1997］116号）等法规政策。

1999年1月22日，国务院颁布了《社会保险费征收暂行条例》。

进入20世纪90年代以来，我国养老保险立法取得了飞跃的进展，

相对于1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》而言，

养老保险制度改革有显著性进步：其一，扩大了养老保险的范围，城

镇各类企事业单位和个体劳动者都必须建立基本养老保险制度；其二，

拓宽了养老保险基金等资渠道，由国家、用人单位和劳动者三方共同

承担。

上述新的养老保险制度的建立，无疑是具有历史进步意义。但随

着市场经济体制的发展，我国养老保险立法的步伐仍然是滞后的，不

能满足其需要，时至今日，养老保险仍未单独立法，对建立和完善我

国养老保险制度是一大缺憾，并且带来实践中运用和操作的种种困难。

我国现行的养老保险制度存在以下不足：养老保险制度尚未统一作出

法律规定，且立法滞后；享受养老保险权利的劳动者范围仍然狭窄；

不能应对企业产权改革且成为沉重负担；养老保险实施机制较弱，法

律的强制作用不能很好发挥；养老保险基金的保值增值渠道单一；养

老保险资金缺口较大，且基金管理不规范。

二、近年来国外养老保险制度改革主要趋势及对我国的启示

当今世界各国养老保险制度一般概括为4类：（1）福利型。以

英国的庇古、凯恩斯和贝费里奇的经济理论为基础构建的一种以国家

为主的全民保障模式。其特点是强调全民性和公平性原则，以及统一

缴费、统一给付，基金主要由国家承担。西欧和北欧的一些国家实行

这一模式的社会保障制度。（2）社会共济型。该模式由德国政府