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从天然林保护工程成效看现行林业政策的演进与优化

一、引言

1.1研究背景与意义

森林作为陆地生态系统的主体，在维持生态平衡、提供生态服务、促进经济发展等方面发挥着不可替代的作用。天然林，作为森林资源的核心组成部分，具有独特的生态价值和重要性。它不仅是众多野生动植物的栖息地，对于维护生物多样性意义重大，还在保持水土、涵养水源、调节气候等方面发挥着关键作用。然而，长期以来，由于过度采伐、不合理开发以及森林火灾、病虫害等自然灾害的影响，全球范围内的天然林资源面临着严峻的挑战，面积持续减少，生态功能不断退化。

中国作为世界上最大的发展中国家，同样面临着天然林资源保护的艰巨任务。为了遏制天然林资源锐减的趋势，改善生态环境，保障国民经济和社会的可持续发展，1998年，党中央、国务院高瞻远瞩，从国家战略全局的高度出发，做出了实施天然林资源保护工程（简称天保工程）的重大决策。该工程于当年率先在12个省（区、市）展开试点工作，2000年在全国17个省（区、市）全面启动，范围涵盖长江上游、黄河上中游地区以及东北、内蒙古等重点国有林区。天保工程一期从2000年持续至2010年，主要目标包括控制天然林资源消耗，全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林的商品性采伐，调减东北、内蒙古等重点国有林区的木材产量；加快宜林荒山荒地的造林绿化，提高森林覆盖率；妥善分流安置国有林业企业富余职工。通过一系列强有力的措施，天保工程一期取得了显著成效，天然林资源得到了有效保护，森林面积和蓄积量实现了双增长，生态环境恶化的趋势得到初步遏制。

2011-2020年，天保工程二期顺利实施。这一阶段，在巩固一期成果的基础上，进一步加大了保护力度，持续推进森林资源的培育和修复。新增森林面积7800万亩、森林蓄积11亿立方米、碳汇4.16亿吨，工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加，林区社会和谐稳定得到有效保障。经过20多年的不懈努力，天保工程累计投入资金超过5000亿元，近20亿亩天然林得到全面保护，累计完成公益林建设3亿亩、后备森林资源培育1651万亩、森林抚育2.73亿亩，成为世界上首个且唯一以保护天然林为主的超级生态工程，在国际生态保护领域树立了中国典范。

天保工程的实施，是中国林业发展史上的一个重要里程碑，它标志着中国林业从以木材生产为主的传统模式，向以生态建设为主的现代模式的历史性转变。这一转变不仅深刻影响了中国林业的发展方向，也对现行林业政策的制定、实施和调整产生了深远的影响。随着天保工程的深入推进，一系列新的问题和挑战也逐渐浮现出来，如工程实施过程中的资金投入问题、林区职工的就业安置问题、森林资源的可持续经营问题等，这些问题都亟待通过调整和完善现行林业政策来加以解决。

在当前全球气候变化和生态文明建设的大背景下，深入研究天然林保护工程政策的实施效果及其对现行林业政策的影响，具有极为重要的理论意义和实践价值。从理论层面来看，有助于丰富和完善林业政策理论体系，为林业政策的科学制定和优化提供坚实的理论支撑。通过对天保工程政策实施效果的深入分析，可以更全面地了解林业政策在实际运行过程中的作用机制、影响因素以及存在的问题，从而为构建更加科学、合理、有效的林业政策理论框架提供宝贵的经验和依据。从实践层面来讲，对指导当前林业政策的调整和完善，推动林业可持续发展，具有不可估量的重要作用。有助于准确把握林业发展的新形势和新需求，及时发现现行林业政策中存在的不足之处，进而有针对性地提出改进措施和建议，使林业政策更好地适应林业发展的实际需要，为实现林业可持续发展的战略目标提供有力的政策保障。同时，对于其他国家和地区开展森林保护和生态建设工作，也具有重要的借鉴意义，能够为全球生态保护事业贡献中国智慧和中国方案。

1.2国内外研究现状

国外对于天然林保护的研究起步较早，且在森林可持续经营理论、生态系统服务价值评估等方面取得了较为丰硕的成果。在森林可持续经营理论方面，国际上逐渐形成了较为系统的理论体系，强调森林资源的永续利用和生态系统的平衡。例如，德国的近自然林业理论，主张模仿自然森林生态系统的结构和功能进行森林经营管理，实现森林的可持续发展。在生态系统服务价值评估方面，国外学者开发了多种评估方法和模型，如条件价值法（CVM）、旅行费用法（TCM）等，用于量化森林在提供生态服务方面的经济价值。这些研究为全球天然林保护提供了重要的理论基础和实践指导。

在林业政策研究领域，国外学者注重政策的制定、实施与评估。通过对不同国家林业政策的对比分析，探讨政策对森林资源保护、林业经济发展以及社会福利的影响。例如，对美国、加拿大等国林业政策的研究发现，完善的法律法规和经济激励机制是促进森林资源可持续利用的关键因素。同