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第6章私人部门对公共管理参与

6.1重新认识私人部门角色及其责任

一、有关私人部门老式界定

私人部门是与公共部门相对应一种概念。与使用公共资源服务于公共目公共部门，尤其是使用公共权力为运行基础政府组织不一样，私人部门构造重要由公民个人、家庭和私人所拥有组织构成，其基本特性在于使用私人资源从事实现私人利益活动。

私人部门中组织工作可以划分为营利组织和非营利组织，那些由私人资源组建、所有权也归私人所有，但为了公共目非营利组织也被纳入第三部门中去。这里所讲私人部门组织仅仅指营利组织。

私人部门这一称谓常常在现代经济学领域中应用。私人部门和公共部门概念都是伴随现代经济学，尤其是财政学中有关私人经济和公共经济理论基础发展而出现。但无论是私人部门、私人经济概念，还是公共部门、公共经济概念，都与政治哲学中私人领域和公共领域这一对概念密不可分。可以说，正是由于政治哲学对私人人领域与公共领域划分，才有了经济学中私人部门和公共部门、公众经济和公共经济之别。

无论是政治哲学对“公域”与“私域”分野，还是经济学对政府和市场分工、国民经济双元化，都反应了近代以来国家与公民社会分离。私人部门概念就是从这种划分中产生，它意在对国家控制之外社会和经济安排、规则和制度进行解析，它职能在理论上重要被定位为追求私人利益最大化而不是从事公共事务，这成为近代以来西方社会科学一种老式理念。老式经济学观点认为，假如公共领域以追求“公益”目强迫私人部门参与，也许对公民自由和市场自由侵害；假如私人部门以其营利目介入公共领域，则也许导致公共价值扭曲。因此，公共事务公共性、公共部门公共性和公共领域活动范围是逻辑地结合在一起，同样私人经济自利性、私人部门自利性与私人领域活动范围也是合乎逻辑地结合在一起。在这种“二元”分离逻辑下，私人部门一般不会参与公共物品或公共服务供应活动，而只是它们消费者。

二、私人部门公共角色：新时代新认识

有关私人部门公共角色问题，早有思想家对此进行过度析，但长期以来并没有引政治经济学理论界重视，直到20世纪70年代科斯和公共选择学派开始对老式政治经济学理论基础提出质疑，人们才似乎重新发现私人部门在公共事务中所饰演角色。

对私人部门公共角色论证，重要可以分为三个途径：一是公共物品或公共服务供应过程角度；二是成本——收益分析角度；三是政府失灵角度。

1．私人部门对公共物品或公共服务过程参与

过程角度把公共物品或公共服务“提供”（或“安排”）与“生产”分开，不一样环节可以有不一样主体承担，私人部门可以成为其中有主体之一。最早从这一角度思索过私人部门公共角色是亚当·斯密和约翰·斯图亚特密尔。斯密提出了公共工程有偿使用即收费问题和私人经营问题，密尔也提出来了政府通过公共支出供应而由私人承包经营公共工程问题。

斯密认为，在公共事务费用承担方面，能由私人部门提供，就不要由公共部门来提供；能由地方政府提供，就不要由全社会一般税收来提供；有些基础设施，虽然由政府支出并组织兴建，但其维持和经营假如由私人经济负责更有效，就不要由政府去负责。

密尔把政府服务职能分国“必要职能”和“选择职能”，把政府干涉分为“权威干涉”和“非权威干涉。在这样辨别基础上，密尔提出在容许无政府干涉教育事业保护劳动者、基础设施事业、社会救济事业、地理探险和科学探险等领域内，政府也不应当不分状况地行使垄断权，而应当容许私人部门参与某些公共事业。只有当民间企业经营那些自然垄断公共事业时，政府应当干预。如政府可以容许煤气和自来水领域存在多种供应者，使其自由竞争，而铺设街道、公共卫生类则要政府经营，其经费由税收抵充。密尔同步指出，像公路、铁路、这些属于垄断事业假如由私人供应，政府必须规定票价、收费最高限额，并保留其管制权力。

参见密尔：《政治经济学原理及其若干对社会哲学应用》，世界书局1936年版，第883-903页。

斯密和密尔这些宝贵思想，受到现代包括科斯、马斯格雷夫、布坎南、奥斯特罗姆夫妇等学者挖掘和发扬。他们论证中心观点是：没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供；公共事务治理构造应当是多中心，其中，私人部门是重要一极。他们把公共事务治理当作是一种由不一样一切节构成过程，不一样环节可以由不一样主体来负责。R.A·马斯格雷夫于20世纪50年代末就明确地提出来了把公共物品“提供”与“生产”分开思想，他指出公共物品政府供应并不意味由政府来生产。

[美]理查德A马斯格雷夫：《财政制度》，上海人民出版社、上海三联书店，1996年版式，第8页。

目前，越来越多人同意把公共物品“供应”与“生产”分开观点。如财政学家哈维·S·罗森指出：“由公共部门来提供产品并不意味着应由公共部门来生产这些产品”，在某种状况下，由政府提供物品或服务可以以私人方式获得[美]哈维.S.罗森：《财政学》，中国人民