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我国非税收入体制的现状及改革设想

[摘要]多年来，随着我国改革开放进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益突出，迫使其频频增设预算外收入项目，造成我国非税收入总体规模偏大，资金管理上也不尽人意。比较突出的问题有：非税收入规模过大，二次分配问题突出；管理范围尚未覆盖全部非税收入；预算外挤预算内，削弱了政府的宏观调控能力；征管主体多元化，征收行为不规范；法制不健全，监督缺乏约束力等。建议针对这些问题对我国目前的非税收入体制进行改革和完善。

[关键词]非税收入；收入规模；管理模式；宏观调控；主体多元化

非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴，是国家财政收入的重要组成部分。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其他收入等。

在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款。在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”(指乱收费、乱摊派、乱罚款)现象。

改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步被打破，本着“放权让利、分灶吃饭”的原则，我国对财政体制进行了多次重大改革，这对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续快速发展起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益突出，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了中国大规模收

小金库。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金(通过收费或集资)已占政府财力的1／3左右。就全国推算，这部分非税收入约占当年财政预算收入的27％以上。

从以上对非税收入的结构分析可知，后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分项目繁多、数量庞大、财政管理滞后，特别是制度外收入基本上处于失控状态。

2、非税收入规模。建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费。1953年预算外资金只有亿元，相当于预算内收入(亿元)的％左右。改革开放前的1978年全国预算外资金为亿元，相当于当年预算内收入(亿元)的％。在体制转轨和财政分权改革过程中，我国预算外资金迅速膨胀，正成为与预算收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为亿元，相当于当年预算内收入的％；1993年调整计算口径后，预算外资金已经收缩到亿元，相当于预算内收入的32，9％，但增长仍较迅速，到1996年预算外资金决算数为亿元，相当于当年预算收入的％。

随着我国经济的持续快速增长，到2005年财政收入达亿元，同时，政府非税收入增长也很快，2005年全国政府非税收入规模为亿元，相当于同期预算内财政收入的％，如再包括制度外收入，则比重会更高。

长期以来非税收入占财政性资金的比重。数据显示，改革开放以来，我国政府非税收入由1978年的亿元增长到2005年的亿元，增长了倍。即使不包括制度外收入，我国非税收入占财政性资金的比重也均在20％以上，1985年的比重为42％，1990年达到了50％，2000年达％，2005年为％，这样的比重较之发达国家明显偏高。在西方发达国家，非税收入只是财政收入的补充形式，政府履行职能所需的资金大多来自税收。根据有关资料显示，大多数国家非税收入占中央政府财政收入的比重都在10％以下，占州或省级财政收入约20％左右。而我国中央非税收入和地方非税收入约占本级财政收入的15％和45％；在一些经济落后地区，非税收入甚至超过税收收入，对税收产生挤出效应，大大削弱了税收的筹集资金能力。因此，我国政府非税收入总体规模偏大。

3、我国现行非税收入的管理模式。目前我国对非税收入采取多渠道、多部门管理的模式，根据政府非税收入的不同内容，其管理模式可分为以下三种：一是统一上缴国库、纳入政府预算的管理模式。纳入预算内管理的政府非税收入主要包括部分政府性基金、各种专项收入，如教育费附加收入、公产收入、罚没收入和部分行政性收费收入等。这些非税收入作为预算内资金的一部分，与税收收入一样用于安排各项财政支出，因而在管理上比较规范。二是上交财政专户，纳入部门预算统筹安排的预算外管理模式。列入预算外管理的非税收入主要包括行政事业性收费和附加收人、主管部门集中的管理费、乡自筹和乡统筹资金、各种手续费收入、非经营性国有资产有偿使用收入和其他未纳入预算管理的预算外收入等。通过