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行政类事业单位改革研究：破局政事关系的系统性重构

一、改革理论基础与核心定位

（一）行政类事业单位的本质属性与功能定位

行政类事业单位作为我国公共管理体系中的特殊组织，承载着行政决策、执行与监督的重要职能。其本质属性在于依法行使行政权力，如行政审批、处罚、强制等，这些权力的行使直接影响着社会资源分配、市场秩序维护与公民权益保障。以市场监管领域的行政类事业单位为例，它们负责对各类市场主体的经营活动进行监督检查，对违规行为实施行政处罚，确保市场竞争的公平性和有序性，维护广大消费者的合法权益。

这类单位的出现，是特定历史时期体制发展的产物，在计划经济向市场经济转型过程中，为适应政府职能转变和公共管理需求，承担了部分从政府部门分离出来的行政职能。然而，随着时代发展，其“政事混合”的属性逐渐暴露出弊端。职能边界模糊使得行政与公益服务相互交织，行政效率因繁琐的事业单位管理流程而降低，公共服务的专业性和效率也受到影响。例如，一些地方的行政类事业单位在行使行政职能时，因受事业单位编制、人事管理等制度限制，无法快速响应市场变化和社会需求，导致监管滞后、服务不到位。因此，改革行政类事业单位，剥离其行政职能，使其回归公益服务本位，成为提升公共管理效能的关键举措。

（二）改革的政策逻辑与价值导向

行政类事业单位改革遵循“政事分开、政企分开、管办分离”的基本原则，这是构建现代公共管理体系的必然要求。政事分开旨在解决行政职能“体外循环”问题，将行政类事业单位承担的行政职能划归行政机构，使行政权力在行政系统内规范运行，提高行政决策和执行的效率与权威性。例如，将原本由事业单位承担的行政审批职能回归到政府行政部门，通过一站式政务服务中心集中办理，简化审批流程，缩短审批时间，提升政务服务效能。

政企分开则是把事业单位中具有经营性质的职能推向市场，促进市场竞争，激发市场活力。一些具有中介服务、生产经营职能的事业单位改制为企业，参与市场竞争，实现资源的优化配置和经济效益的提升。管办分离强调政府部门作为监管者与事业单位作为服务提供者的角色分离，政府专注于制定政策、监督管理，事业单位则专注于提供优质公共服务，从而打破行政垄断，提高公共服务的质量和效率。

在政策设计上，改革严格遵循“编制随事走、人员随编走”的原则，确保职能划转过程中人员和编制的合理调配，保障工作人员的权益和改革的平稳过渡。同时，坚守“两个不突破”底线，即不突破机构编制总量、不突破财政供养人员总量，控制政府行政成本，实现资源的有效利用。这些政策规定体现了改革在法治轨道上推进的决心，通过明确的政策导向和严格的制度约束，保障改革的科学性、规范性和可持续性，构建起政府、市场与社会各司其职、协同共进的良性发展格局。

二、改革实践路径与关键举措

（一）全国性改革框架与实施路径

1.职能清理与分类认定

在全国行政类事业单位改革的开篇布局中，职能清理与分类认定成为首要关键任务。这一环节以法律法规和权责清单为坚实依据，构建起“三上三下”的精细化梳理机制。首先，各单位依据自身职能开展全面自查，对照法律法规和政策文件，详细梳理出所承担的行政职能事项，形成自查报告向上级部门报送，此为“一上”。部门收到自查报告后，组织专业力量进行严格审核，对单位上报的职能事项逐一甄别，纠正偏差、补充遗漏，将审核结果反馈给单位，即“一下”。单位根据反馈意见进行修正完善后再次上报，这是“二上”。编办作为最终认定主体，综合各方意见，运用专业判断，对职能进行精准认定，将认定结果再次反馈单位，此为“二下”。单位确认无误后，编办进行最终备案，完成“三上三下”流程。

在认定过程中，为确保准确性和公正性，坚决排除“参公身份”“机构名称”等非法定标准的干扰。例如，某些单位虽具有参公身份，但实际承担的行政职能极少，不能仅因其参公就将其认定为行政类事业单位；又如，一些单位名称带有“管理”字样，但职能并非真正的行政职能。同时，建立“行政职能负面清单”，明确列出不应由事业单位承担的行政职能，反向约束认定工作，使认定过程更加透明、规范，为后续改革奠定坚实基础。

2.职能划转与机构重构

职能划转与机构重构是改革落地的核心步骤。对于完全承担行政职能的单位，采取“直接撤销、职能并入机关”的果断措施。以甘肃皋兰县撤销经济责任审计局为例，其承担的行政职能全部并入相关行政机关，人员和编制按照“编随事走、人随编走”原则进行划转，实现行政职能的无缝对接和回归。这种方式有效避免了职能交叉和重复设置，提高了行政效率。

对于主要承担行政职能的单位，则“剥离行政职能、整合公益资源”。黑龙江在这方面进行了大胆探索，针对“小散弱”事业单位进行大规模整合。省直单位中，编制在5名以下的原则上撤并，将分散在检验检测、地质勘查等领域的