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我国低空经济监管的演进逻辑、困境挑战与创新路径

摘要：低空经济作为战略性新兴产业和未来产业的重要赛道，正成为推动中国经济高质量发展的新引擎。本文系统梳理了我国低空经济监管从萌芽起步、规范建构到系统深化的演进逻辑，分析了当前面临的法规体系不完善、监管能力不足、基础设施滞后、关键技术瓶颈及区域发展失衡等多重困境。研究表明，我国低空经济监管遵循先试点后推广、先载货后载人、先隔离后融合的渐进式改革路径，在探索中不断平衡安全与发展的关系。针对当前挑战，本文提出完善法规体系、创新监管机制、强化技术赋能、培育产业生态和推动区域协同五方面的创新路径，旨在构建具有中国特色的低空经济监管框架，促进低空经济安全健康可持续发展。

关键词：低空经济；监管体系；演进逻辑；创新路径；安全管理

1引言

随着低空经济在全球范围内的迅速崛起，我国也将低空经济视为培育新质生产力的重要领域。数据显示，截至2025年3月，我国低空经济规模已突破5800亿元，预计到2035年有望突破3.5万亿元。低空经济涵盖无人机制造与应用、电动垂直起降飞行器（eVTOL）研发、低空旅游服务等多元领域，其产业链长、辐射范围广、带动效应强，不仅能够创造大量就业岗位，还能催生新的消费增长点，促进内需，有力推动经济结构优化升级。

然而，低空经济的快速发展也带来了前所未有的监管挑战。低空飞行安全风险隐患不容忽视，如何平衡安全与创新的关系成为监管核心议题。国家发展改革委相关负责人强调，安全是低空经济发展的首要前提，必须坚持管得住才能放得开的原则。近年来，我国各有关部门和地方结合发展实际，积极探索低空经济监管新模式，但系统性研究低空经济监管演进逻辑与创新路径的学术成果尚不丰富。

基于此，本文从理论与实践相结合的角度，深入剖析我国低空经济监管的演进历程、内在逻辑与现实困境，提出系统化的创新路径，旨在为构建适应中国特色的低空经济监管体系提供学术支持和政策参考。

2我国低空经济监管的演进逻辑

我国低空经济监管体系的形成并非一蹴而就，而是伴随着低空经济的发展壮大逐步演进深化的过程。这一过程呈现出明显的阶段性特征，体现了我国在治理新兴经济业态方面的实践智慧和制度创新。

2.1萌芽起步阶段：探索与尝试

我国低空经济监管的萌芽阶段主要集中在2010年至2018年期间，这一阶段的特征是探索性监管和分散化管理。在此期间，低空经济主要以消费级无人机为代表，应用场景有限，规模较小。监管主体涉及军方、民航、公安等多个部门，形成了多头管理的局面，缺乏统一协调机制。

此阶段监管的突出特点是对新兴业态的观察和容忍，监管手段主要以事后处置为主，监管规则相对零散。2010年，国务院、中央军委颁布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，启动了低空空域管理改革试点，为低空经济发展奠定了初步政策基础。随后，2015年国务院印发《中国制造2025》，将航空航天装备列为重点领域，间接推动了低空飞行器制造的发展。

然而，这一阶段的监管明显滞后于技术发展，面对快速扩张的无人机市场，监管制度供给不足，黑飞现象普遍，安全事件频发。监管机构主要依靠临时性通知和规范性文件进行管理，缺乏高位阶的法律规范和系统化的监管体系。这种被动应对的监管方式虽在一定程度上控制了风险，但也制约了产业的规范化发展。

2.2规范建构阶段：系统化监管框架初步形成

2019年至2024年，我国低空经济监管进入规范建构阶段，其标志是系统化监管框架的初步建立。这一阶段，随着无人机物流、农业植保、电力巡检等商业应用的快速普及，低空经济规模持续扩大，对规范化监管的需求日益迫切。

这一阶段的主要进展体现在三个方面：首先，法规体系逐步健全。2023年，国务院、中央军委颁布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，这是我国首部专门针对无人机管理的行政法规，为低空经济监管提供了法治基础。该条例确立了无人机分类分级管理制度，明确了空域划设和飞行要求，规定了飞行审批程序，构建了低空监管的基本框架。

其次，监管机制不断创新。国家建立无人机综合监管平台，推行实名登记、电子围栏等技术措施，提升监管效能。同时，深化放管服改革，优化飞行计划审批流程，提高审批效率。特别是在2024年，《市场准入负面清单（2025年版）》将民用无人驾驶航空器运营合格证审批（微型除外）纳入许可管理，体现了宽准入严监管的思路。

第三，标准体系加快建设。相关部门陆续发布无人机国籍登记、适航管理、驾驶员资质等多部规范性文件，支撑监管体系有效运转。民航局加快无人机适航审定标准制定，针对不同类型、不同风险的无人机产品实施差异化适航管理，为低空飞行器的安全准入提供了技术依据。

这一阶段的监管思路已从单纯限制转向培育与规范并重，监管机构在确保安全的前提下，积极为合规企业开辟发展空间。例如，民航局在特定地区开展无