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长周期下城投企业财务表现追踪

——政策成效显著，加杠杆进程中断

联合资信公用评级二部谢晨

研究报告1

一、引言

本文选取2015－2024年及2025年上半年财务数据完整的1114家样本城投企业，

持续追踪其盈利能力、融资缺口、流动性压力、投资活动、杠杆水平等相关指标表现，

发现样本城投企业指标表现与监管政策的变动之间存在显著关联，并依据监管力度的

强弱进行动态调整，趋同和分化趋势并存。2015年以来，样本城投企业盈利指标持续

弱化，未来或进一步下探，需审慎举债经营；“控增化存”政策配套“压降+置换”

组合拳，2024年样本城投企业净融资额及融资率降幅明显；不同地区和信用级别的

样本城投企业融资率和现金短期债务比均低位运行，表现趋同，短期内城投企业流动

性压力难以有效缓解；不同地区和信用级别的样本城投企业转型发展的内生动力和难

易程度呈现明显分化，转型过程需重视与当期产业发展之间互促；2024年以来，样本

城投企业全部债务增速已步入“低位企稳”通道；2024年底样本城投企业杠杆水平

首次下降，加杠杆进程中断，政策成效显著。

二、长周期下城投企业债务管理相关政策梳理

城投企业作为我国地方经济发展与公共服务供给体系中的特殊存在，诞生之初以

“衔接政府投融资需求、助力区域基础设施建设与民生改善”为核心初衷。这类企业

天然游走于“政府属性”与“市场属性”的交叉地带，一方面，其业务布局高度依赖

地方政府规划，承担着道路桥梁、水利设施、产业园区等大量公益性或准公益性项目

建设，是地方政府推动城镇化进程的“核心抓手”；另一方面，城投企业作为独立法

人主体，其运营需遵循市场化规则，通过多元化融资渠道筹措资金，自主平衡项目投

入与债务偿还，在政府信用的隐性支撑与市场化经营的刚性约束之间寻求平衡。

正是这一独特的定位，使得“债务管理”不仅关系到城投企业自身存续，更直接

影响地方财政稳健性与区域金融安全，成为城投企业发展的“生命线”，同时也决定

了监管政策必然将债务风险防控作为核心导向。整体看，从行业发展初期至今，监管

部门出台的政策多以“规范债务融资行为、防范化解地方政府债务风险、引导城投企

业健康转型”为核心主线，逐步形成了与宏观经济发展、行业发展、债务风险演变高

度适配的动态监管体系。

图表1城投企业债务管理相关重点政策梳理

时间重点政策主要内容

国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发

2010－2015年〔2010〕19号），要求对地方政府融资平台进行清理整顿，控制新增债务，对存量

债务进行分类管理。

研究报告1

2014年10月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发

〔2014〕43号），明确发行债券为地方政府融资的唯一途径，坚决制止地方政府违

法违规举债。

2015年12月，中央经济工作会议要求推进供给侧结构性改革，抓好“去产能”

“去库存”“去杠杆”“降成本”和“补短板”五大任务。

2016年，《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》明确了结构性去杠杆的任务，

并提出去杠杆的有关途径，其中主要包括：兼并重组、盘活存量资产、优化债务结构

等。

2017年，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》进一步规范了融资

平台公司融资管理、地方政府与社会资本方等合作行为及举债融资机制。

2018年3月，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题