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从最高法22号指导案例看内部行政行为外部化的可诉性界定与法理逻辑

一、引言

1.1研究背景与缘起

在行政法领域，内部行政行为与外部行政行为的区分一直是理论与实践中的重要议题。内部行政行为通常被认为是行政主体基于行政隶属关系，在行政组织内部实施的对内部相对人产生法律效力的行为，例如上级机关对下级机关的工作指示、批复，行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定。传统理论和实践多将内部行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，主要基于特别权力关系理论以及对行政效率的考量。特别权力关系理论主张行政机关在对内部人员、事务进行管理时，享有特别权力，能够对被惩戒人员的宪法权利作出限制而不能被诉诸法院；从行政效率角度看，行政机关内部的决定、命令等工作管理活动具有专业性、技术性的特点，将其纳入司法审查范围，可能会导致行政机关的工作任意性中止，有损行政效率。

然而，随着行政权的不断发展和社会法治意识的逐步提升，越来越多的内部行政行为通过各种方式外部化，直接对行政相对人的权益产生实质影响。在城市建设和土地规划过程中，上级政府对下级部门关于土地征收、收回的批复，如果下级部门直接依据该批复实施相关行为，就会使原本属于内部行政行为范畴的批复对土地所有者或使用者的权利义务产生直接作用。这种情况下，若依然坚持内部行政行为不可诉，将导致行政相对人的合法权益无法得到有效救济，违背了法治原则和权利救济原则。最高人民法院第22号指导案例“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”的出现，为研究内部行政行为外部化的可诉性提供了典型样本。该案例聚焦于地方人民政府对所属行政管理部门请示作出的批复，因行政管理部门直接将批复付诸实施并影响相对人权利义务，从而引发对该批复可诉性的探讨，具有重要的研究价值和现实意义，故以此为分析对象展开深入研究。

1.2研究目的与意义

本研究旨在通过对最高人民法院第22号指导案例的深入剖析，明确内部行政行为外部化可诉性的判定标准、条件及影响因素，进而完善行政诉讼中关于内部行政行为外部化可诉性的理论体系。从理论层面看，当前行政法理论在内部行政行为外部化可诉性问题上存在诸多争议和模糊之处，通过对具体案例的研究，有助于梳理和澄清相关理论概念，推动行政诉讼理论的发展，明确内部行政行为与外部行政行为在可诉性方面的界限和联系，为行政法理论研究提供新的视角和思路。

从实践角度而言，准确界定内部行政行为外部化的可诉性，能够为行政相对人提供更明确的权利救济途径。当行政相对人的合法权益因内部行政行为外部化受到侵害时，他们可以依据清晰的法律标准和司法裁判指引，通过行政诉讼维护自身权益，避免因法律规定不明确而导致的维权困境。这不仅有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，也有助于监督和促进行政机关依法行政，规范行政行为的实施，提高行政行为的合法性和公正性，维护社会的公平正义和法治秩序。

1.3研究方法与创新点

本研究主要运用案例分析法，深入剖析最高人民法院第22号指导案例的基本案情、裁判理由和裁判结果，从实际案例中总结内部行政行为外部化可诉性的判定规则和实践经验。通过对该案例的细致解读，分析法院在认定内部行政行为是否外部化以及是否具有可诉性时的考量因素和推理逻辑，为研究提供现实依据。同时结合文献研究法，广泛查阅国内外关于内部行政行为、行政诉讼受案范围等方面的学术文献、法律法规以及相关司法解释，梳理理论发展脉络，了解已有研究成果和观点，为研究提供坚实的理论基础。通过对不同学者观点和研究成果的对比分析，发现现有研究的不足和空白，从而确定本研究的重点和方向。

创新点主要体现在研究视角上，本研究从最高人民法院指导案例这一独特视角出发，以具体案例为切入点深入研究内部行政行为外部化的可诉性，区别于以往单纯从理论层面进行的研究，使研究更具针对性和现实意义，能够直接回应司法实践中的问题。在研究过程中注重理论与实践的紧密结合，将行政诉讼理论与实际案例中的裁判规则相互印证，一方面通过理论分析解释案例中的法律问题，另一方面依据案例实践完善和发展行政诉讼理论，为解决内部行政行为外部化可诉性问题提供更具操作性和实用性的建议。

二、内部行政行为外部化及可诉性理论基础

2.1内部行政行为与外部行政行为的界分

在行政法学理论中，内部行政行为与外部行政行为的区分是一个基础且关键的问题，这一区分对于明确行政行为的性质、适用规则以及可诉性具有重要意义。

2.1.1行为对象与关系差异

内部行政行为的实施对象主要是行政机关内部的人员或事务。行政机关对其工作人员作出的职务任免、考核奖惩等决定，这些行为基于行政机关与工作人员之间的隶属关系而产生，体现了行政机关对内部人事管理的权力行使。上级行政机关对下级行政机关的工作指示、业务指导等，也是内部行政行为的表现形式，反映了上下级行政机关之间